在中国现阶段“分级管理”的教育管理体制安排下,高中阶段是唯一的教育财政决策权完全取决于中央以下级别政府的教育阶段。高中教育阶段投入的不足,以及发展的不均衡,构成了中国教育进而社会经济发展的一个瓶颈。尤其对于农村教育而言,缺乏投入的保障,更是削弱农村群体获取高校教育机会的一个重要原因,从而也是使得整个农村基础教育与城市教育差距扩大的关键环节之一。高中瓶颈问题可以说聚焦了社会对于教育公平和效率问题的关注,并形成了新的城乡教育不公。对此,2003年中国教育绿皮书已指出高中阶段教育,尤其是农村高中教育是整个教育体系发展的一个瓶颈。杨东平从教育体系的层级联系出发,指出高中教育成为了影响普通高等教育机会获得的狭窄瓶颈。而王烽则对此进行了阐释。现有研究中,基于层级间联动关系的系统数据分析尚不多见,这构成了本文的出发点,本文目的旨在研究高中瓶颈的成因及其对城乡教育的不同影响。
一、高中瓶颈的表现和成因
普通高中教育是一种衔接初等教育和高等教育,具有非义务教育属性的基础教育。在管理体制上,普通高中教育与义务教育趋近。在分权改革前,高中教育实行集权化管理,从财政分权化改革开始,高中教育在分级管理下,责任归属到县。但与义务教育阶段的责任主体继续下放不同,高中教育的责任主体此后一直着落于县级层面。随着中国财政分权化改革对各级政府间财权与事权的再配置,在整个财政分权下各级教育的分级推进、上下联动的体系中,高中阶段逐渐成为了一个瓶颈。对此,可从下面的实证数据中得到应证。
首先,从高中阶段前后不同阶段的入学规模指标来看(参见图1),出现两头大,中间小的瓶颈式格局。传统上,高中阶段作为选拔人才的第一道门槛,初升高的升学率一直高于高中升大学的升学率,这种宽进严出、选拔重心较高的高中阶段制度安排,适合了传统的选拔型教育体制对人才逐级选拔的需要。但自1999年高校扩招后,高中升大学的升学率迅速超过了初升高的升学率,并自此一直维持在高位。从三阶段关联互动的角度看,一方面,义务教育阶段的全面普及,使义务教育毕业出来的高中阶段学龄人口增加,从而使高中生源加速膨胀,这从源头方向对高中招生规模扩张提出了要求;而另一方面,高校扩招带来的高等教育机会,提高了国民对高中后进入高等教育的预期,这在源尾方向扩大了对提高高中教育规模的要求。这种两头大中间小的格局,反映出了当前教育体系发展中高中处于瓶颈的状态。
其次,从投入指标看,尽管高中教育在高校扩招之后成为了各级教育中发展最迅速的阶段(见图2～4),但在整个教育体系发展中它依然是最薄弱环节。高校的筹资渠道较多元化,义务教育则因已被纳入公共财政保障范围而有了制度性保障,相比之下,只有高中教育来源狭窄且未有明确的制度性经费保障。居于教育层级顶端的高等教育,通过高校管理向地方分权及此后的大规模扩招对高中后预期的改变,一方面拉动了高中阶段教育的总量发展,另一方面也对高中阶段的办学结构产生了影响。尽管在推行高校扩招政策的同时,国务院也对扩大高中教育作出了部署,但是高中教育的责任主体一直是县,对于县级政府而言,随着农村税费改革的进行,义务教育重心上收,县级成为整个基础教育的责任中心。在需要保证基础教育供给责任这一制度性硬约束之下,财力的约束必然导致高中教育投入处于一种经常被推后、被挤出的地位。加之这个时期高中阶段的学龄人口出现了一个陡升的趋势(一方面由于人口增长本身的规律,另一方面由于“普九”引致的初中毕业生迅速增长),县级政府还面临扩张高中规模的要求。从相关政策背景看,高中的普及和推进是配合“普九”工程以及高校扩招而推出的,尤其是后者。对此,尽管中央政府已预料到高校扩招将大大提高对高中毕业生源的需求,并因此在推出扩招政策的同时也对地方政府推进高中教育普及作出了政策方面的支持和引导(比如适当调高学杂费的收取等),但并未在财力上给予更大的实质性扶助。这种财政投入被挤压和投入要求大幅提高的双向挤压,导致了高中教育投入的政府缺位或普遍能力不足,这可以说是造成高中瓶颈的关键原因。
二、高中瓶颈对城乡教育的影响
高校扩招之后,为配合1999年高校扩招,教育部同年颁布了《关于积极推进高中阶段教育事业发展的若干意见》(教基[1999]12号)。为了保障高校扩招有充足的生源,各地加快推进高中阶段的教育发展,但由于财力所限,地方政府往往通过削减职业高中来推动普通高中,由此,高中阶段普及化的后果之一是高中教育结构发生急剧变化(见下列组图)。由图可见:普通高中的入学新生呈快速上升的趋势,中等职业教育比例逐年下降(包括职业高中、普通中专、技工学校和成人中专),其招生和在校生人数呈明显下降趋势。由图5可知,以1999年高校扩招为分界点,高中阶段总的学校数逐年快速递减,而普通高中学校数相反一直呈上升趋势,直到2003年左右,两个指标开始维持一个相对稳定态势。而从招生指标来看(见图6),普通高中招生比例自扩招之后迅速上升,而中等职业教育招生比例则直线下落。自2001年始,普通高中招生比例就开始超过中等职业教育招生比例。直到2005年这种趋势才开始逆转,中等职业教育招生的规模开始上涨,普通高中招生规模开始下降。
在这种跃进式的教育大发展中,作为高中教育责任主体的县级政府财力有限,又缺乏上级政府的充分支持,由此普通高中的经费,进而办学质量势必下滑。由图7可知,普通高中的生师比在普及高中教育中出现持续的提高趋势,普通高中的师资不足。而从生均基建支出占预算内教育经费的比例来看(见图8),普通中学的经费投入在1998年之后有明显的上升,同时中等职业教育的基建投资大规模压缩。对于对基建投入有较高投资要求的职业教育,预算内生均基建费支出和其占生均预算内教育经费支出的比例直接反映了职业教育实训实习基地的建设水平。基建投入水平的下降,直接危及职业教育,如果无法保障职业教育的实践性和操作性,那么职业教育自身的独立性和合法性也就会遭致质疑。从这个意义上说,普及化运动不仅从数量上削弱了职业教育,而且也导致了对职业教育发展方向的质疑,整个高中阶段教育的结构出现非均衡发展的局面。
高中瓶颈以及在解决高中瓶颈的过程中所造成的高中教育结构失衡,也形成了新的城乡教育不公。
首先,高中瓶颈使得教育筛选人才的重心下降,高中成为新教育不公平现象的焦点。对于教育型人力资本的生产,有两类影响因素;第一类包括家庭背景、收入等由个体上一代决定的初始禀赋,无疑对于个体从教育中获得的人力资本有重要的影响,而此类初始禀赋会通过代际传递的方式,使得这种初始禀赋所代表的社会分级在代际传递中放大;第二类是个体天赋的能力等与上一代无代价关系的因素,此类因素在代际间不可传递,它在不同初始禀赋的人群之间无系统的差异。教育的公平在很大程度上取决于以上两类因素对于人力资本的贡献,而两类因素在不同教育体制安排下,对于教育的人力资本产出所起到的作用存在差异。个体能力贡献大者,更能保障教育的公平性。也就是说,要保障教育的公平性,个体能力应该成为决定个体从教育中所获得人力资本最重要的因素之一。而高教大众化,高教的规模迅速扩张,在生源不足的条件下,升学率一度高达80%多,这样,高等教育的筛选功能就非常弱。而不足50%的初升高升学率,使得高中成为教育发展的瓶颈。个体能否进入高中,进入重点示范学校,是决定其能否进入高校和重点高校的关键因素,这样一来,教育的筛选重心下降。
这种下降的筛选重心,对教育公平和均衡发展将产生不利影响。从不同家庭进入高中的途径看,农民家庭的学生多数只能靠分数上的优势上重点高中,因而通过考试的比例最高;拥有更多经济和社会资本的家庭可凭借这些优势来弥补分数的不足,通过交择校费和疏通社会关系入学的比例,私企业主最高,中高管理层人员次之。个体的初始禀赋在筛选重心下降之后,对于个体的人力资本产出所起到的作用上升,而个体能力因素相对作用下降。观照现实,由于高等教育的管理责任重心在省级,而高中教育的管理责任重心在县,县级的社会关系辐射范围远比省级的社会关系辐射范围要大。因而,社会关系对于教育筛选机制的干扰作用越大,对教育公平和均衡发展产生的不利影响也越大。
其次,就中国在解决高中瓶颈问题过程中所造成的结构性失衡来看,它可能导致不利于农村教育的结构性损失。
教育的结构安排应该根据社会群体不同的社会经济状况和就业特点来设置。对于农村弱势群体,走普通高中来上大学的长线投资所必需的巨额投入对其是一个巨大门槛。农村弱势群体的高中升大学的升学率远低于城市,农村弱势群体可能因此在义务教育后更多的选择是完成高中阶段的教育后直接进入就业。对于这部分群体,高中阶段的教育安排结构单一化,不利于其获得就业前的准备。而现阶段对于普通高中的普遍青睐,主要原因还在于中等职业教育本身的实践性。中等职业教育本身不够规范,社会认同较弱。而这又可以归咎于高中普及运动中一边倒对普通高中的扶持政策。因此,对于弱势群体而言,中等职业教育的萎缩,减少了其教育的选择面。而中等职业教育的萎缩和人为拔高,一方面削弱了职业教育的师资力量,另一方面已有的实践设备也荒置弃用。中等职业教育实际上办学比普通高中更为复杂,实际要求也应当较高。中等职业教育萎缩后,若再复兴重振,其代价会更大。因此,中国解决高中瓶颈问题的高中普及政策实际上带来了教育的结构损失。
三、结论与建议
基于以上分析,可以发现,高中瓶颈造成新的城乡教育不公,而现行的高中普及政策在设计上存在的结构问题,亦不利于农村教育的均衡发展。近期,在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中,高中教育问题被再次提上日程,并与社会经济现实中优化劳动力市场的供给层次结构,减轻人力资本同质化、低层次导致的恶性竞争以及由此所致的产业结构重心偏低等问题关联起来。这就要求在普及高中教育的过程中,首先要改变现有高中投入不足的问题,将其放到层次化的教育体系中综合考虑;其次在结构上,要有意识地引导高中及高中后劳动力的多层次供给。而贯穿于整个政策设计当中,尤其要注意同一政策对于不同群体的公平效应,关注弱势群体的福利。
参考文献
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(责任编辑付一静)
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