——以工商行政管理对供电企业的管理为例
孙百昌（**省工商行政管理局法制处，**）一、导言
工商行政管理是微观经济管制，由此保障国家宏观经济管制目标的顺利实现。进行微观经济管制的主要形式是在一般规定（法律、政策）下，对具体市场主体和交易行为进行个案管制，这种管制的直接性、刚性、快速性和有效性是宏观经济管理部门所不具有的重要特点，也是使国家宏观调控目标得以贯彻到底的、带有中国特色的行政保障。正是从这个意义上说，这些特点也许是工商行政管理存在的原因。
随着我国市场化程度的提高，工商行政管理对经济行为的微观管制，特别是对市场交易行为的管制变得越来越重要和敏感。如何通过对个案的处理保证宏观调控目标的实现，达到宏观的福利标准——使社会各方的福利增加而不是减少，实现社会的帕累托最优，是当前工商行政管理需要充分注意的问题，这是一个亟待研究，需要统一思想和建立标准的课题。完成这一课题，将使工商行政管理从一个新的视角和高度调整管理思路，使工商行政管理有效地和市场经济发展要求对接和契合。
实现上述目标，需要改变现有的思维惯性，[①]工商行政管理部门对市场交易行为的管制不应仅从法律条文字面意义理解法律，在法律只有原则规定的情况下，需要站在宏观的角度处理微观问题，个案处理应能保障宏观目标最优化地实现。
但是，以把握大背景为前提处理个案对一般工商部门是困难的，而对涉及公共企业的个案处理尤其困难。这一方面在于我国经济体制改革正在进行，市场环境的不确定因素较之发达国家更多；另一方面也在于我国对公共企业的改革滞后，研究更加欠缺；第三个制约因素是人员素质问题。[②]但是，管理必须进行下去，研究和探讨是有益的。正是出于此，在这里我们试图采用实证分析的方式，用案例来对此问题做一个展开，探索处理此类问题的一种思路。
二、对用电付费方式是否“合适”的不同看法[③]
自2022年10月以来，某省A市供电公司在非居民用电户申请提供供电服务时，要求用户使用其提供的智能卡电度表或者预交纳用电定金，用户必须接受其中一种条件，否则不予提供供电服务。具体为：用户向供电公司申请供电时，供电公司规定用户可以选择也只能选择两种付费方式。第一种方式是使用供电公司提供的智能电度表，该电表由供电公司免费提供给用户，用户使用智能卡向供电公司购买一定数额的电，用完电表自动断电。第二种方式是，用户不用供电公司提供的智能卡电度表，而是向供电公司预交电费定金，用户在交付定金后，供电公司方安装电表并与用户签订供用电合同。在用户正常用电期间，该定金存供电方，不能抵缴电费。用户停止用电并办理销户手续后可领回定金。除此之外供电公司没有提供其他方式供用户选择。
工商行政管理部门认为，供电公司对不接受其格式条件的用户拒绝供电，是一种限制竞争行为。理由是未将目前仍然较为普遍采用的“先用电后付费”的用电方式作为用户的选择，而这一付费方式的依据是《电力法》中明确规定的“供电企业应当按照国家核准的电价和用电计量装置的记录，向用户计收电费。”但是供电公司针对工商部门的查处理由提出了不同观点。
供电公司认为它是一家企业，既然是企业，那么它就应当享有一个普通企业在签订合同时应有权利。为了防止用户恶意欠缴电费，供电公司发出的供电要约包括定金条款，符合《合同法》关于定金的规定。[④]用户接受此要约，就应当给付定金，因此并不违法。“先用电后付费”，这是一种对供电企业极其不公正的付费方式，是造成目前供电行业电费拖欠的主要原因。既然供电公司是作为企业经营，就要考虑经营风险，完全有权拒绝提供“先用电后付费”，这种供电方式。不能因为供电公司属于公用企业，就连一个普通企业都享有的基本民事权利都不具有。至于工商部门依据《电力法》作出“先用电后付费”的解释是一种误解。其本意应当是一种用电计费方式的规定，而不是对用电付费方式的规定。具体怎么收取，则看《供用电合同》中当事人双方的约定，《电力法》中并未对此作出明确规定。
究竟怎么看着两种不同的观点呢？
三、现有法律对供电付费的规定
1995年的《电力法》第三十三条规定：“供电企业应当按照国家核准的电价和用电计量装置的记录，向用户计收电费。”该条第二款甚至对查电抄表做出了具体要求：“供电企业查电人员和抄表收费人员进入用户，进行用电安全检查或者抄表收费时，应当出示有关证件。”该条第三款对用户交费规定：“用户应当按照国家核准的电价和用电计量装置的记录，按时交纳电费；对供电企业查电人员和抄表收费人员依法履行职责，应当提供方便。”
[NextPage]研究该法条似乎并不能确定这种规定究竟是“用电计费方式的规定”还是“用电付费方式的规定”。但可以确定一点，即用电计费是依据电表纪录的。那么，供电企业是否可以要求用电户预交押金呢？对此电力法没有作出显性的规定。
1996年国务院《电力供应与使用条例》第二十七条对用电付费规定了两种方式：[⑤]一是用户应当按照规定的方式交付电费；二是按照合同约定的办法交付电费。关于“按照规定的期限、方式交付电费”，《电力供应与使用条例》规定：公用路灯、抢险救灾用电，由政府交付电费（第十四条、第二十一条）。对按用电合同交付电费，《电力供应与使用条例》第三十三条规定，供用电合同条款包括“计量方式和电价、电费结算方式”，并在第三十四条第二款中规定，用户应当按照合同约定的数量、条件用电，交付电费和国家规定的其他费用。并在第三十九条规定，逾期未交付电费的违约金，可由供用电双方在供用电合同中约定。由此可见，用合同的方式规定供用电双方的权利义务是确定付费方式的一般性规定，而按照规定的方式付费是特殊情况下的规定。实际上，《电力法》第二十七条明确规定：“电力供应与使用双方应当根据平等自愿、协商一致的原则，按照国务院制定的电力供应与使用办法签订供用电合同，确定双方的权利和义务。”这样，问题就转到供电企业为了防止用户恶意欠缴电费，规避经营风险，要求用户使用其提供的智能卡电度表或者预交纳用电定金，在供电要约中包括定金条款，否则不予提供供电服务的做法是否合适？对此如何判断呢？
四、对中国供电企业及其供电方式的经济学考察
在导言中我们说过，工商行政文秘写作网管理进行个案管制时，应当考虑如何通过对个案的处理保证宏观调控目标的实现，因此，只有站在全社会的高度考察个案，才能正确理解法律本意，选择具体管制策略。
从另一种角度看，电力是一种特殊的资源，提供电力普遍服务，是人类文明发展在电力行业的体现，也是电力改革的方向。目前，世界各国大多将电力企业为社会提供普遍服务的基本目标定义为：提供价格合理的可靠电能，满足那些用不上电或用不起电的公民的用电需求。电力为社会提供普遍服务包括三层含义：一是可获得性，即无论何时何地，都应当得到电力的服务；二是非歧视性，即所有用户都应当被同等对待；三是可承受性，即服务的价格应当为大多数用户所能够承受。现行的电力法律法规中，对于电力普遍服务已有部分规定。《电力法》第八条规定：国家帮助和扶持少数民族地区、边远地区和贫困地区发展电力事业。《电力供应和使用条例》第二十六条规定：供电营业区内的供电营业机构，对本营业区内的用户有按照国家规定供电的义务，不得违反国家规定对其营业区内申请用电的单位和个人拒绝供电。此外，国家还颁发文件，确定了对少数民族地区、边远地区和贫困地区的农村电力建设采取重点扶持，以及对农村用电价格按保本保利原则确定、城乡同网同价等政策。[⑥]据中国电力企业联合会最新发布的《全国电力工业统计快报》显示，2022年全国发电量达19080亿千瓦时，增长15.3％；全社会用电量18910亿千瓦时，增长15.4％。发电量、用电量增速是改革开放以来最快的一年。[⑦]电力的普遍服务为社会的发展做出了重要贡献。
随着电力体制改革，原国家电力公司拆分为两个电网公司和五个独立的发电公司，都已成为市场主体。在追求利润最大化的前提下，各供电公司对履行电力社会普遍服务的积极性和主动性亦将受到影响。在这种情况下，是否可以放弃电力企业普遍服务的原则？笔者认为不是这样的。
首先，供电企业具有长期效益。电力企业进行的是长期投资。计算回报需要将未来的收入折现，这里面涉及多种要素，要准确计算几乎不可能。但是，对电力企业与客户之间的合同关系，必须考虑持久性因素，进行动态、全面的把握。
其次，电力作为公益产品，拿到了政府给予的垄断利润，在独享垄断利益的同时，是否需要考虑一些“必需的”损失呢？例如，电力企业必须的免费服务。《行政许可法》规定包括电力企业在内的直接关系公共利益的被许可人，应当履行普遍服务的义务，未经作出行政许可决定的行政机关批准，不得擅自停业、歇业。就是这类要求的一个例证。[⑧]
第三，电力企业的需求弹性很大。由于电力产品的特殊性，产品不仅既有一般行业的共性，更有它自身的特点。一是它更倚重于销售渠道的完好程度。电是不可以储存的特殊商品，即使不被使用，也不能储存。电网即市场，有用户用电，就是一种市场占领。并且电力企业的服务越好，客户用得越方便，电力产品卖得就越多。从这个角度上讲，供电服务此时不能拿到用户的电费，也许今后可以得到更多回报。而即使停止用户的使用，电能也不能被储存。而且优质的服务可以带来良好的口碑，吸引更多的客户，挖掘潜在的需求，抵制其他种类能源的竞争，而且激励用电商品的增加，这个效应是其他商品所不具备的。相反，停止服务或者高筑用电“门槛”，会导致用电量的萎缩。
[NextPage]第四，电力企业产品的生命周期与企业经营策略相关联。典型的产品生命周期一般分为四个阶段，即引入期、成长期、成熟期和衰退期。从目前我国电力发展的实际来看，我国电力工业仍具有很大的发展潜力和空间，我国人均拥有发电装机容量和人均用电量，尚未达到世界平均水平的一半，仅为发达国家的六分之一至十分之一。用发达国家的标准衡量，我国的电力销售尚在导入期的后期，培养市场是供电行业的一项重要任务。
五、结论
结合以上分析，可以得出这样的结论：
1、供电企业在现阶段（电力产品生命周期的引入阶段），拒绝提供“先用电后付费”，这种供电方式，未必对企业的长远发展有利，至少是弱化了对客户的培养，而许多国外先进企业培养市场的方式是值的供电企业研究的。当然，在培养市场中，会有一些用电户“搭便车”欠缴电费，但这正是培养市场中的必然副产品，宽容地对待欠缴电费的用电户，也许是一种更好的策略。当然，国家需要对此统筹考虑，供电企业职工的工资不宜简单的与所收电费挂钩。
2、供电企业是垄断企业，不能等同于一般的企业，不应完全享有一个普通企业在签订合同时的全部权利。供电企业应以普遍服务为前提，一般情况下应当采用“先用电后付费”的方式。如采用对拖欠电费用户有求提供合同担保，应当为客户提供宽松的选择，例如《担保法》中的保证、抵押、质押、留置、定金等方式。3、市场竞争应当为人类造福，但在一些行业福利经济学第一定律和第二定律的条件难以达到，[⑩]即这些行业不是完全竞争的，供电就是这样的行业。独家垄断的一般特点是市场配置效率降低，社会福利减损。垄断者根据市场的情况决定价格和产量，获取最大利润，不会主动考虑消费者的利益。我国电力行业即使在国家的规制下，也不能完全摆脱垄断者的特点。虽然国家做了这方面的努力，发电市场引入了竞争机制，但供电行业只有两个电网公司，且各自一方，仍然是寡头垄断。[?]那么，社会福利的保障需要国家进行干预。工商部门对供电公司在非居民用电户申请提供供电服务时，要求用户使用其提供的智能卡电度表或者预交纳用电定金，可考虑以《反不正当竞争法》第六条定性，即供电企业（公用企业）利用垄断（独占）地位，限定非居民用电户购买其指定的商品。对此，国家工商总局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条有具体的规定可以参照。4、以上结论应是动态的，必须随着社会和市场的发展、国家政策的调整进行适度的把握。[①]参见孙百昌，《工商行政管理研究的总方法：经济为本，法律为用》，law-sbc.vip.sina/sunbai_file/file_2/zongfangfa.htm
[②]参见休·史卓顿等著，公共物品、公共企业和公共选择，经济科学出版社，2022年8月。
[③]本案例xxx工商局公平交易处盛薇薇。
[④]《合同法》第一百一十五条：“当事人可以依照《中华人民共和国担保法》约定一方向对方给付定金作为债权的担保。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金；收受定金的一方不履行约定的债务的，应当双倍返还定金。”
[⑤]“供电企业应当按照国家核准的电价和用电计量装置的记录，向用户计收电费。用户应当按照国家批准的电价，并按照规定的期限、方式或者合同约定的办法，交付电费。”该条并重申了电力法第三十三条规定的用电计费方式。
[⑥]参见宋密（国家电监会副主席），《积极推进电力体制改革，构建新形势下的电力社会普遍服务体系》，shp/zhwx/showcontent.asp?idh=7725
[⑦]南方网中国新闻，southcn/news/china/zgkx/202206220222.htm
[⑧]参见《行政许可法》第六十七条。
[⑨]参见国家统计局网页
[⑩]第一定律认为，在完全竞争的条件下达到的均衡状态，就是帕累托最佳状态。第二定律认为，从任何一个社会公认的资源初始分配状态出发，要达到帕累托最优状态，都必须借助竞争性市场机制实现。
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