【摘要】国家“十五”发展纲要就提出深化财税体制改革的要求,时隔多年,回顾财税体制改革过程,分析财税体制运行中存在的问题,对探寻我国财税体制改革思路有重要的现实意义。
【关键词】财税体制 改革思路
一、我国财税体制改革回顾
自1978年十一届三中全会召开以来,我国全面进入经济体制改革时期。30多年来,财税体制在经济飞速发展的背景下几经变革,从放权让利到分税制,至今已初步建立起满足社会主义市场经济体制、符合公共财政运行规律的财税体制。
(一)财税体制改革启动与探索时期
1978年至1992年,我国正处改革开放初期,财税体制立足于党和国家关于经济体制改革总体部署,率先改革政府间财政管理体制及国有企业财务管理制度。一时间,地方政府和企业得以放权让利,中央与地方、政府与企业之间分配关系被逐步理顺,地方、企业和个人的积极性被充分调动。这一时期财税体制改革侧重点在于,改革政府间财政体制,实行中央与地方分级包干,以扩大地方政府资金配置权限,充分调动地方理财积极性;改革国有企业财务管理制度,实行企业基金、利润流程、利改税以及各种形式的盈亏包干制度等,使企业拥有生产经营必需的自主财权;改革并完善税收制度,逐步形成以流转税及所得税为主体、其他各税配套并存的复合税收体系;改革预算管理制度及资金分配方式和管理方法,提高资金使用效益。
(二)新型财税体制初步建立时期
1993年至20xx年,我国新型财税体制适应社会主义市场经济要求而初步建立。1992年,党的十四大提出新的经济体制改革目标模式,即构建社会主义市场经济体制;1993年,十四届三中全会又指明积极推进财税体制改革的方向,即在以分税制取代地方财政包干制的同时,依据统一税法、公平税负、简化税制、合理分权的原则,逐步完成税收制度的改革和完善。从十四大到十六大,我国财税体制改革取得明显成效,即改革分税制财政体制,依照财权和事权相统一的原则,将中央和地方收入明确划分,并以转移支付制度,对中央与地方分配关系予以规范和理顺;改革国有企业利润分配制度,使国家和企业分配关系更加顺畅;改革税收制度,建立并完善符合社会主义市场经济要求的复合税制体系;在公共财政导向指导下,全面推行部门预算、国库集中支付、政府采购制度、“收支两条线”等制度。
(三)新型财税体制逐步完善阶段
自20xx年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》经十六届三中全会研究通过后,我国社会主义市场经济体制便被注入更多的发展活力,财税体制改革也日益深化和完善。发展至今,我国财税体制改革不断推行新的举措:改革所得税收入分享制度、出口退税制度以及省级以下财政体制,逐步完善分税制财政体制;坚持“简税制、宽税基、低税率、严征税”的指导原则,从结构上调整税收制度;深化支出和预算管理制度,其包括“收支两条线”管理、国库集中支付、部门预算等内容;公共财政基本框架得以初步建立;农村税费改革全面展开,以清费正税为基础,取消农业税、特产税、牧业税等,促进农村改革和发展。
在税收制度方面,这一阶段的措施比较明显,20xx年新企业所得税法在全国实施,内外资企业所得税终于得以合并,这促进了企业间的公平竞争和统一市场秩序的建立。另外,增值税转型稳步推进,从20xx年1月1日起在全国范围推广,有利于减轻企业负担,并与国际惯例逐步接轨。这一阶段,国家还调整了消费税、资源税、关税以及出口退税政策,出台了一系列促进自主创新、节能减排和新能源开发利用的政策。
二、现行财税体制的常见问题
(一)各级政府间事权、支出责任等划分不合理
当前,我国各级政府间事权、支出责任等划分不明确、不合理,具体体现在:各级政府间事权划分缺少必要的协商和统筹,不仅只是以上级决定为主,更显出极大的变更随意性,其稳定性不强,履行有效性则欠佳;各级政府事权划分在法律上表现得原则性过强,比如事权交叉重叠、支出责任重点不明、具体规定操作性不强等现象明显;各级政府间在公共服务具体事项划分中出现多重标准且相互交叉冲突、规范性差,比如中央对一些地方性公共物品负有提供责任,地方政府则又承担了一定的全国性公共物品提供责任;基本公共服务事权重心设置偏低,事权配置无法适应各级政府的行政及财政能力,与国际惯例则更加不能接轨。
(二)现行税收体系不完善
税收体系不完善、税种设置不健全,是我国现行财税体制的另一主要问题。一则税种少、税收覆盖面窄,税收收入比重低、非税收入比重大。据资料显示,我国目前税收收入、收费收入、预算外收入加起来的体制内宏观税负,仅仅与发展中国家的平均水平上限相当;二则现行税收结构、税收负担等均不合理,比如间接税比重过高、直接税比重过低,再如不同企业、地区、人群之间税收负担存在差异;三则现行税种设置不健全,对当前改革开放及经济发展缺乏适应能力。
(三)分税制安排不彻底
自1994年分税制改革以来,分税制财政管理体制带来了较大的社会和经济效益,但分税制安排仍然不甚合理,省级以下对“分税制”的执行尚不够彻底。首先,中央和地方收入划分不合理,部分中央税种和地方税种划分出现重叠,以增值税、营业税、企业所得税、城市维护建设税等税种为例,其理论上归属中央或地方税,但其中部分税种又被重复划分为共享税;再者,中央和地方各级间收入划分比例不合理,并且省级以下分税制改革不彻底,导致中央收入占国家财政收入比例较低,县乡财政较为困难,债务负担过重。
(四)转移支付制度不规范
转移支付制度不透明、不规范主要是指:现行转移支付项目设置多、运用不规范,对转移支付制度实际操作、与国际接轨等均产生阻碍;一般性转移支付规模过小,专项转移则规模过大,且种类设置多、使用操作不规范;目前中央补助地方财政时,“税收返还”方式仍占主导地位;现行转移支付标准的确定和分配,仍以传统“基数法”为依据,且中央补助地方时,项目上要求地方政府也需配有一定数量的财政资金。
(五)预算管理体制不健全
目前,我国财税体制中预算体系、管理体制未能建立健全,即预算覆盖面小、预算体系不完整、预算管理体制不完善,预算编制方法科学性、准确性不强。现行财政预算对政府财政收支活动无法实现全部覆盖,政府预算体系及财政监管无法囊括预算外资金收支;对于社会保障预算,以及覆盖政府资本和资产经营活动的独立资本预算,财税体制预算体系并未将其单独编列;预算编制、执行等过于集中,制约机制丧失,使得财政收支信息披露不充分、预算资金分配不透明,且预算执行中对编制计划调整随意性强,财政预算规范性、严肃性受到严重弱化,且预算监督效果极差。
三、加速推进财税体制改革的有效措施
(一)继续完善税收制度
在完善税收制度方面,目前已采取了一些措施,如:实施成品油税费改革,切实取消相关收费,加强对人员安置的财力保障,完善对种粮农民等部分困难群体和公益性行业的补贴机制。推进增值税改革,及时研究解决增值税转型过程中出现的新问题,完善相关政策措施,确保改革平稳实施。适当扩大资源税的征收范围,实行从价和从量相结合的计征方式,改变部分应税品目的计税依据。完善消费税制度,将部分严重污染环境、大量消耗资源的产品纳入征收范围。统一内外资企业和个人的房产税、城建税、教育费附加等制度。研究环境税及相关税种的改革方案。
此外,对我国企业而言,所得税负担仍然偏重,税负较大,企业税负应进一步降低。此外,还可通过降低税率、简化征管手段、调整不合理税制结构、减少各种不规范非税收入等方式,减少企业所得税负。
(二)改革预算管理
一直以来,我国财政收入结构混乱是财政支出不透明、民众监督无实效的主要原因。改革现行预算体制,完成由政府主导支出型向人民通过人大决定和监督支出型的转变。从目前各级政府及其他部门运行状况看,其财税管理缺乏有效的制度约束:政府收入未纳入预算管理体系,《预算法》形同虚设,预算执行不严,预算各个步骤均缺乏有效监督;财政预算科目不合理、程序及过程不透明、支出项目不具体。因而,应加快《预算法》修改进程,革新预算管理体系,彻底理顺中央和地方财税关系体制,实现地方政府建设借债公开化和规范化,革新清理废除收费罚款体制等。
(三)调整分税制
在国务院审议并通过的《关于20xx年深化经济体制改革工作的意见》中,经济体制改革涉及国有企业、财税、金融、农村、投资等多个领域。有专家认为,作为当前经济体制改革的难点和重点,财税体制改革牵涉各方面利益,其落脚点在于改革预算制度,以及平衡中央和地方的财权及事权。
1994年,我国提出分税制改革,并基本构建出市场经济环境中规范我国中央和地方财政分配关系的基本制度框架。十几年来,此框架体系积极促进了我国财税发展,但也积累了诸多问题,尤其从中央和地方财税关系分析,中央财政宽余、地方财政紧张,中央集中能力不断加强,居民收入在gdp中所占比重持续下降。纵观我国复合税制中20多个税种,税种划归中央、省、市、或者县,哪些在一定时期内处理为共享税,以及地方必要的收费权、税率调整权、税种选择权等问题,都在分税制税基调整范围内。目前,财政体制扁平化改革得以推行,中央、省、市县三级财政体制逐步形成,即实现“一级政府,一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级预算,一级产权,一级举债权”。
主要参考文献:
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