关于对**x国土空间规划编制工作的调研报告
2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》等文件。这对于实现国土空间合理规划和利用，正确处理自然资源保护与开发的关系具有重大意义。其中，科学划定“三区三线”，区划生产、生活、生态“三生”空间，是协调自然资源科学保护与合理利用的基础性工作。国土空间规划是对国土空间资源和布局进行的长远谋划和统筹安排，以空间治理和空间结构优化为主要内容，是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据，旨在实现对国土空间有效管控及科学治理，促进发展与保护的x衡。国土空间规划的客体是国土，直接服务于空间治理，现阶段空间规划具有战略引领、底线管控、空间优化、基础保障、综合整治、政策引导等功能。
x级国土空间规划具体落实省级以及市级规划战略部署及指标约束，对x域范围内国土空间开发保护做出总体安排和综合部署，是制定空间发展政策、开展国土空间资源保护利用修复和实施国土空间规划管理的空间蓝图，是编制x域专项规划与详细规划的依据，是乡镇国土空间规划的上位规划。
一、宁陕x空间规划编制存在主要情况及问题
（一）秦岭生态环境保护任务较重
宁陕x全x位于秦岭生态保护范围,属于国家重点生态功能区，主要有渔洞河水源地保护区、皇冠山省级自然保护区核心区、x河梁省级自然保护区核心区、天华山国家级自然保护区核心区、大熊猫保护公园（国家级）、牛背梁自然保护区、即将形成的引汉济渭水源地区等一系列诸多保护制度，生态保护责任重大，为国家生态建设做出了重大贡献。也由于全x位于秦岭保护核心区，x域内地貌以山地为主，山岭纵横，导致全x自然生态系统脆弱，滑坡、泥石流等地质灾害频发，为今后全x生态建设及修复带来诸多影响。
（二）城镇周边基本农田保护任务较重
由于宁陕x地处秦岭山区,地貌以山地为主,地势x坦适宜耕种的土地较少,优质耕地多位于城镇周边、道路沿线和川地坝区,因而在划定基本农田时,大部分道路沿线耕地划为城镇周边基本农田,而宁陕x城镇发展几乎全部集中在河谷及道路沿线,城镇周边基本农田保护范围较大,导致城镇发展空间受到一定限制。
（三）“三区三线”划定存在突出问题
“三区”是指城镇、农业、生态空间。其中，城镇空间指以城镇居民生产生活为主体功能的国土空间，包括城镇建设空间、工矿建设空间以及部分乡级政府驻地的开发建设空间；
农业空间指以农业生产和农村居民生活为主体功能，承担农产品生产和农村生活功能的国土空间，主要包括永久基本农田、一般农田等农业生产用地以及村庄等农村生活用地；
生态空间指具有自然属性的以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、荒地、荒漠等。“三线”是指生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界。“三区”突出主导功能划分，“三线”侧重边界的刚性管控，新的“三区三线”规划要服务于全域全类型用途管控，管制核心要由耕地资源单要素保护向山、水、林、田、湖、草全要素保护转变。自然保护地划定不合理的现象突出，是当前“三区三线”中生态空间划定面临的一大问题。我x人多地少，生物多样性富集的区域往往同时也是有人居住的区域。过去，在划定自然保护区范围和边界时，往往具有抢救式保护的特征，基础工作有时不够细致，甚至有贪大求全的倾向，一些在地图上被划定的自然保护地实际上并不符合当地实际，耕地、厂矿、村庄甚至城镇等生产生活空间都被划入其中，导致保护管理出现困难，随着执法力度的加大，这一问题越发凸显。资源开发利用不合理，也是当前“三区三线”划定面临的突出问题。保护优美生态环境和合理开发利用自然资源、建设城镇乡村，最终目的都是为了让人类的生活更美好。在保护生态环境的同时，合理开发利用自然资源是经济社会发展必不可少的活动。然而，过去很长一段时间里，在为经济社会发展提供重要资源保障的同时，我x矿产资源开发利用方式粗放，资源浪费、环境破坏等问题也比较突出。一方面，随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步推进，作为“工业粮食”的矿产资源需求总量仍将保持高位，一些战略性矿产的稀缺性上升到新高度；
另一方面，生态环境保护力度加大，大量生态功能区、各类保护区、水源地的设立，使全域旅游、美丽乡村建设、矿产资源开发的可容纳空间越来越小。在“三区三线”划定中，不合理的划定会使规划的科学性大打折扣，并带来新的问题。此外，分部门划区的做法也亟待改变。传统的“三区三线”划分由单一部门主导，缺乏统筹。此前，城镇开发边界由规划和国土部门划定，永久基本农田保护红线由国土部门划定，生态保护红线则由环保部门划定，并且，在“三区三线”划分中突出以保护耕地资源为核心，在空间管控方面反映为严格控制农用地转为建设用地，但忽略了生态环境保护。2018年，我国新的机构改革方案将组织编制主体功能区规划、城乡规划管理等职能整合，由自然资源部统一负责建立空间规划体系，履行所有国土空间用途管制职责，突出生态环境保护，为构建空间规划体系、推进“多规合一”奠定了基础。由于宁陕x生态保护红线、永久基本农田保护红线分别由不同部门主导划定，相互之间衔接不够，造成二者之间矛盾突出。在生态保护红线划定过程中，永久基本农田中的部分地块被评价为生态功能重要区或生态脆弱区，因而被划入生态保护红线，造成生态保护红线与永久基本农田保护红线出现冲突。
二、关于x级国土空间规划编制的建议
（一）转变规划思路，做好底线划定工作
当前我国发展理念已经由“发展才是硬道理”转变为“绿水青山就是金山银山”，深化了“山水林田湖草”的特殊保护与修复，涵养自然生态总量x衡。编制x级国土空间规划，尤其是肩负秦岭生态环境保护重要职责的宁陕x，在规划理念上必须树立底线意识，坚持生态优先，保护为主，优先划定生态保护红线和永久基本农田保护红线，结合地方实地举证，核准生态保护红线边界，勘界定标建立红线保护制度，按照“总量不减少，质量不降低”的原则，以三调、耕地质量等级等别调查与评价，结合地方发展战略，优化永久基本农田保护红线。同时科学划定城镇开发边界，并且建议建立城镇开发边界动态调校机制，对城镇开发边界的实施和管理状况开展定期评估和调整优化。
（二）做好“多规”衔接,统一规划底数底图
在x级国土空间规划的编制过程中，优先对x级城市总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等各部门规划进行分析评估，做好其与国土空间规划的协调衔接，总结可纳入国土空间规划的内容，实现规划传承。结合第三次国土调查,统一资源调查数据口径,优化解决自然资源多头管理的历史遗留问题,形成精确标准、全域覆盖的空间底数底图。
（三）理清权责边界，建立规划层级传导机制
遵循“一级政府、一级事权、一级规划”的国土空间规划权责边界确定的基本逻辑，围绕政府事权，解决地方面临问题和实际需求进行规划编制，按照“管什么就批什么”、“批什么就报什么”的原则进行规划审批。
x级国土空间规划应以市级规划为指导，采取x级、乡镇级国土空间规划同步推进的工作模式和规划传导机制。同时做好x级国土空间规划对x级专项规划和详细规划的传导，专项规划和详细规划中涉及空间布局的内容，应依据国土空间规划，落实相关约束性指标和各类空间管控要求，相关专项规划报批前应进行符合性审查；
专项规划批准后，应将空间要素信息和规划布局要求叠加到国土空间基础信息x台上，加强专项规划与国土空间规划的衔接，确保规划落地。
（四）运用大数据构建空间规划基础信息和管理信息x台
充分运用大数据构建空间规划基础信息和管理信息x台，并借助云计算处理技术和人工智能技术，提高数据处理的自动化和智能化程度。在空间规划基础信息x台和“一张图”成果x台的基础之上，构建公共管理信息共享x台，实现后台基础数据库的统一、规划编制x台的统一、规划信息查询和审批办公系统的统一，实现在“一张图”上共同开展审批、实施、评估、调整、修编、监管等工作,并按照统一的系统接口规范与上级系统进行对接。
（五）建立常态化体检评估和动态调整完善机制
开展规划“一年一体检”，对规划实施总体情况进行全面体检监测，对违反规划管制要求的行为及时预警。
开展规划“五年一评估”，对规划阶段性实施情况进行综合评估，作为规划调整的重要依据。多部门联合定期评估国土空间规划主要目标、空间布局、重大工程及项目等落实情况。
（六）加强自然资源管理、绩效考核的政策创新
借助国土空间规划的编制和实施，实现x域内自然资源的统筹管理，优化x域国土空间开发与保护格局，更好的保护好秦岭这一国家公园。同时希望上级针对宁陕x等属于国家重点生态功能区的市x，在自然资源管理、绩效考核等方面进行相应的政策创新，出台一定的政策优惠，例如探索建立生态产品价值实现机制、健全生态保护优先的绩效考核评价机制等，打通从“绿水青山”到“金山银山”的转化路径，对x域的经济社会发展予以一定的保障。
关于对**x国土空间规划编制工作的调研报告
xxx第十六届人大常委会第二十七次会议，听取和审议了x政府关于x域国土空间规划编制工作情况的报告。会议认为，我x国土空间规划编制工作已经取得阶段性成效，但由于这项工作涉及面广量大，技术性、政策性、前瞻性强，不确定因素多，下步工作，思想要更加重视，定位要更加精准，措施要更加具体，保障要更加有力，充分运用好研究成果，科学有效高质量地编制x域国土空间规划。经常委会审议，现就我x国土空间规划编制工作提出如下意见建议：
一、精准定位，科学编制。坚持“保护优先兼顾发展”的指导思想，在确保生态保护与永久性基本农田保护底线前提下，力争绿色崛起，实现我x建设发展空间的可持续供给，以生态优先倒逼高质量发展。坚持资源配置效率与均衡相结合，效率优先，兼顾均衡，以城市化功能提升带动资源配置效率提升，集约节约用地，走内涵式发展道路；坚持存量盘活与增量谋划相结合，增量做强，存量做优，将整合与盘活资源作为城乡统筹的落脚点和基础工作，创新资源配置方式方法，高水x、高质量实现两山转化。
二、多规合一，高质量编制。坚持“多规合一”，同步编制交通、水利、自然保护地等专项规划，在国土空间规划中合理布局、科学分配，使资源配置效率最大化。重点保障瓯江北岸城市带与产业发展用地。岩头—枫林一体化建设配套设施用地，交通、教育等重大民生工程项目等用地。坚持城乡统筹，要完善城乡组团式布局结构。坚持需求侧与供给侧空间分析并重，根据人口流向趋势，精准高效配置资源。坚持空间规划与配套研究并重，同步完善产业用地、人才住房保障、农村宅基地、土地拆改控等政策，以政策的有效性来检验并促进规划高质量编制与实施。
三、多方联动，高效编制。坚持开门编规划，集思广益。按照国家、省、市要求，把握时间节点，及时高效地完成x、乡镇两级国土空间规划编制工作。x级层面要加强统筹协调，将规划编制过程作为找差距、理思路、求共识的过程，坚持谋指标与谋项目并重，使每一项指标都有空间对应，力争通过规划编制，谋划并梳理出一批大项目、大x台、大产业。相关部门乡镇都要以第一人称姿态主动对接，主动梳理，发挥联动效应。
关于对**x国土空间规划编制工作的调研报告
一、积极推进规划编制、调整等工作
组织开展接山镇、大羊镇等12乡镇土地利用总体规划（2006-2020年）局部修改、调整，调整、修改涉及允许建设区、有条件建设区与限制建设区，调入面积530.53公顷，调出584.93公顷。市批规划修改调整中，调出现状建设用地462.26公顷。启动了xx街道土地利用总体规划局部修改调整方案，局部调整修改20.5455 公顷。完成项目用地预审4宗，面积5.7314公顷。编制并组织完成《xxx空间发展战略研究》专家评审工作。加快推进村镇规划编制工作，招投标确定中国建筑设计研究院对我x村庄及农村社区布点进行规划，完成规划初稿编制。启动了梯门镇西沟流村等11个规划编制示范村村庄建设规划编制工作。认真落实刘家义书记xx调研指示精神，启动《xx湖及周边区域生态保护与绿色发展规划》编制工作，目前规划方案已完成报审稿编制，市局准备对接省自然资源厅，准备省级层面审议工作。启动xxx国土空间规划编制工作，目前正在开展城市总体规划和土地利用总体规划实施情况评估。严把工程竣工规划验收审批关口，审批工程规划竣工验收27项69.9万x方米，工程验线61项。
二、扎实做好山水林田湖草项目实施工作
认真落实上级关于山水林田湖草工作各项精神，我x地环类项目按照工作要求顺利推进。西梯门矿山复绿、马寨矿山复绿、银山镇昆山地区废弃矿山复绿、银山镇昆山x坡地质灾害治理等项目已完工，其余山水林田湖草项目均已完成设计，并逐步开展实施。
三、扎实做好林业管理工作
按照x委生态立x的总体要求，牵头谋划今冬明春生态林业工程建设。开展了2019年度森林督察暨森林资源“一张图”变更调查项目，变更调查成果已上报。根据环保督察要求，主动向省厅市局汇报，扎实推进自然保护地整合优化工作。积极推进xx滨湖国家级湿地公园综合规划和验收工作。
四、扎实推进第三次国土调查工作
已形成初步成果，上报省厅规划院进行审核。为使移民安置点、社区用地符合国家用地政策，保障x扶贫攻坚“三大工程”的开展，对旧x乡社区建设辖区内12个行政村26个地块801003.62x方米进行了权属调整。
查看全文