摘要：为了对中英两国政府高等教育经费数量及拨款方式进行比较，通过笔者在牛津大学参加培训时对英国高等教育所作的学习考察以及对相关文献资料的分析，介绍了英国高等教育的经费总量及结构、政府拨款的历史变化与现状、HEFCE的职责和运作方式，比较了中英两国高等教育经费支出状况、政府经费数量及拨款方式等方面的差异。研究表明，从增进教育公平的角度，我国应增加对高等教育的财政经费投入，改革和完善高等教育财政拨款制度。
关键词：高等教育经费；政府拨款方式；中国与英国；教育公平
中图分类号：G649 文献标识码：A 文章编号：1000－2731(2007)03－0124－06
2006年6月25日至7月15日，笔者有幸参加了国家外国专家局组织的“地方高校校长培训团”，集中三周时间在牛津大学学习，并参观访问了剑桥大学、伦敦大学、牛津布鲁克斯大学、东伦敦大学等高校。通过此次学习与考察，本人对中英两国政府高等教育经费拨款方式有了一些新的思考与认识。
一、英国高等教育经费简况
2006年8月30日，笔者使用“高等教育”与“高校”作为题名或关键词，在“维普中文科技期刊数据库”进行搜索，结果表明，自2000年以来共有篇相关论文；然后用“英国”进行二次搜索，得到479篇论文，占到总量的0.27％，仅为“美国”的1/4，反映出近年来我国在高等教育的研究中，对于英国关注的程度远远低于美国；再用“经费”进行三次搜索，只有21篇论文，其中关于中英两国间的比较研究不多，说明对于英国高等教育经费的研究还有待深入。
(一)经费总量及结构
20世纪90年代中期以来，英国高等教育经费支出稳步上升，从1995－1996学年的106.0亿英镑增加到2004－2005学年的177.8亿镑，年均递增5.92％。其中，政府拨款(funding council grants)占到38.72％、学费及教育拨款与合同(tuition fees andeducation grants and contracts)占到24.10％、研究拨款及合同(research grants and contracts)占到16.03％、捐款及投资回报占到1.66％、其他收入占到19.49％。由于“研究拨款及合同”、“学费及教育拨款与合同”中均含有政府投入，因此，不能误以为政府拨款不到英国高等教育经费的四成，也不能认为学杂费占了高校收入的近1/4。据估计，2003－2004学年，英国高等教育经费中政府投资约占62.5％，学杂费收入约占14％，食宿费约占7％。
(二)政府拨款
1889年，英国建立大学学院拨款委员会(Corn-mittee on Grants to University Colleges)，政府开始向大学提供经费。1919年，英国建立大学拨款委员会，专门负责各高校的经常费、科研费以及其他各种形式的财政资助。二战后，英国政府不断增加对于高等教育的投入，到1980年，多数大学90％以上的经费来自于UGC。1973年的经济危机使英国财政能力受到严重削弱，加之随后保守的撒切尔政府大量削减财政支出，政府教育经费支出占GDP的比重不断下降，经费短缺成为影响英国高校教学质量与科研水平的重要因素。1996年，布莱尔在工党大会上提出了“教育、教育、教育”的竞选口号。他出任首相后，将教育作为政府的优先目标。2003年，英国政府发布《高等教育的未来》白皮书，承诺继续承担高等教育经费的主要部分，增加对高等教育的拨款。
英国政府对于高等教育的资助可以分为两部分。一部分是政府部门对高校的研究活动的投入，由高校向政府相关部门和团体申请，通过竞争的办法获取项目经费。2004－2005学年，牛津大学获得的此类研究经费9800万英镑，其中：国家研究委员会(Research Council)获得6360万英镑、国家健康服务部(National Health Service，NHS)等其他政府部门拨款1560万英镑、欧盟获得660万英镑。另一个部分，由议会决定额度、政府提出分配原则和比例、拨款机构分配到具体学校。根据英国《1992年继续教育和高等教育法》，分别成立了英格兰高等教育基金委员会(HEFCE)、苏格兰高等教育基金委员会(SEFCE)和威尔士高等教育基金委员会三个拨款机构。
(三)HEFCE的职责和运作方式
HEFCE(Higher Education Funding Council forEngland)作为中介机构，充当了高校和政府之间的“缓冲器(buffer)”，在同政府讨价还价及同院校讨价还价两个方面都有合法性，其主要职责包括：制定教学和科研基金的分配办法，明确各校使用基金应承担的义务，对大学的教学和科研进行评估，促进教学与科研质量的提高，拓展社会资源的投入渠道，扶持高等学校同工商界和社区的合作，把高校的实际需求反馈给政府并向政府提供政策建议，向社会公示高等教育资源的质量，确保公共拨款的合理使用等。目前，HEFCE拨款支持英格兰131所高校的教学和科研活动，还支持164个教育机构的一些特定教育项目。2005－2007学年，HEFCE预算下拨经费67.06亿英镑，其中：教学(Teaching)42.28亿英镑、研究(Research)13.42亿英镑、特别经费(special Funding)4.32亿英镑、指定用途资本金(Earmarked Capital Funding)7.04亿英镑，分别占到63.05％、20.01％、6.44％和10.50％。
HEFCE的教学经费拨款主要体现公平原则，基本上是以人均为基础，不以质量为参考，也不管高校之间声誉和层次的差别，同样的用途拨付同量的资金，对所有高校一视同仁，按照同一个公式进行计算，体现了公平，也有助于政府按照统一标准对教学质量提出要求，还能有效控制高校规模的盲目扩张。2006－2007学年，牛津大学预计获得教学经费拨款5300万英镑，而诺丁汉大学2003－2004学年的教学经费为5230万英镑。
HEFCE的研究经费拨款主要体现竞争原则，但这既不是以研究项目为基础的竞争，也不是高校综合实力的竞争，而是高校学科之间的竞争。2001年，HEFCE对英格兰高校进行了研究水平评估(Re－search Assessment Exercise，RAE)。等级评定的结果与拨款挂钩，激励了高校参与的积极性和主动性。
HEFCE研究经费的75％拨给了25所学校，而英格兰有1/4的高校没有获得此项经费。2006－2007学年，牛津大学预计获得此项研究经费近1亿英镑，是英格兰所有高校平均所得的8倍。
对于研究经费拨款如此大的差别，笔者在访问英国几所不同类型和层次的高校时，并未听到过多的对于其公平性的抱怨，而是大多都在关注如何争取在下一轮RAE中取得更好的成绩。究其原因，一是高校研究水平整体在提高。在2001年的RAE中，4分及其以上的比例从1992年的33％和1996年的43％提高到64％，而1分和2分的比例从1992年的37％和1996年的24％下降到6％；二是没有设置门槛，所有高校都可以自行确定申请参评的学科，在参加竞争的机会上是公平的；三是以学科为单位而不是以学校为单位进行评估和拨款较为公平，使一些总体实力不强的高校的特色优势学科也能获得支持；四是评估不考察参评者在一定时间内发表或出版研究成果的总量而只是其4篇代表作的做法，显示出注重“质”而非“量”的导向。这样做也使得HEFCE有限的研究经费能够依据合理的目标择优支持，有利于高校的特色发展取向，避免学科趋同化的问题。因此，依据RAE的结果进行拨款在体现竞争性的同时，实际上也是比较公平的。
另外，RAE几年进行一次，入围后连续几年内每年都能获得经费，减轻了教师申请项目的负担。同时，下拨经费的用途较为灵活，主要是对高校工资、基建、研究等进行支持，有助于教师学术自由和提高教学水平。
在此次学习、考察的过程中，也听到了一些对于RAE的不同看法，例如：不利于交叉研究和新兴子学科的发展，不利于长期研究项目，不利于年轻教师成长，不利于高校之间的合作，增加了高校及教师的压力，评估成本过高，教师在非学术方面花费过多的时间和精力等。
二、比较和讨论
(一)经费支出
2004年，我国普通高校经费支出2020.9亿元(约折合139.4亿英镑)。一方面，我国用英国3/4的高等教育经费，实施了在校生人数6倍于英国的高等教育，效率不可谓不高；另一方面，这也凸现出我国高等教育经费投入不足。
我国高等教育经费在扩招前就严重不足，扩招后学生规模快速增加，不仅要求增设新校和扩充教师队伍，也必须增加校舍及其他教育资源，而新技术的应用，也增加了高等教育成本，加之高校内部提高工资待遇、开设新专业、改进质量等原因，加剧了高等教育经费短缺的困境。
(二)拨款方式
我国政府高等教育的拨款模式经历了三个阶段：一是1949－1985年的“基数+发展”模式；二是1986－2001年的“综合定额+专项补助”模式；三是从2002年开始的“基本支出预算+项目支出预算”模式。这种变化使得“政府的投资也由规模为主的‘平均主义’方式，向以结果为导向的绩效预算拨款方式转变”，但借鉴英国政府高等教育经费拨款方式，仍有需要讨论和完善的地方。
1．地方政府负担过重
2004年，我国普通高校财政预算内事业性经费支出751.6亿元，其中中央财政所占比重为38.60％，比2001年下降了6个百分点。同年，中央财政收入占到国家财政收入的54.94％，比2001年提高了3个百分点。高等教育经费的这种配置方式能够有效地调动地方政府办学的积极性，但由于我国区域间经济发展和财政收入能力不平衡，中央财政比重的下降，导致地方政府的教育生产责任与其资金供应能力之间出现矛盾，一些地方的政府实际上难以支撑其所辖高校的可持续发展。
2．地区间严重不均
2004年，北京地方普通高校生均预算内教育事业性经费支出是四川的8.1倍。由于经费投入的巨大差距，中西部一些基础较好的高校有可能在新一轮发展中相对滞后，使得业已存在的地区间高等教育差距进一步拉大。同时，1998年高校毕业生分配制度改革以后，中西部一些大学毕业生前往经济较为发达省区就业，导致欠发达地区的高等教育投入随着大学毕业生的就业去向而无偿转移到发达省区。如果不能建立起科学规范的财政转移支付制度，势必影响这些地方政府对高等教育投入的积极性及投资能力，而中西部高等教育与东部沿海地区的差距，不仅有违教育公平，不利于我国高等教育的整体发展，也将进一步加剧地区之间经济社会发展的不平衡。
3．中央与地方高校差距悬殊
按照“分灶吃饭”的原则，中央财政负责中央部门高校的经费，而地方财政负责地方院校的经费。由于没有统一的经费核算和拨款标准，位于沿海地区的中央部门高校抱怨地方政府出台补贴政策时没有将其考虑在内，而中西部的地方院校与辖区内中央部门院校的经费差距不断加大。2004年，普通高校预算内事业性经费拨款840.55亿元，中央属高校获得40.12％，而承担了我国90％以上本专科生教育的地方高校所占比重只有六成。2004年，安徽省地方高校生均预算内事业性经费支出仅为在徽中央部门高校的15.78％。同比，四川、湖北、陕西也都在1/3左右，相对于2001年差距还在拉大(表1)，不仅降低了中央财政在高等教育财政领域中的作用，也有违高等教育财政公平，还有可能加剧中央和地方属高校教育质量的差距。
4．拨款效率有待提高
近年来，在高校经费短缺的同时，浪费现象也受到关注和批评。20世纪90年代以后，中央财政增加了对高等教育的专项资金投入，如博士点专项基金、重点学科建设、人才培养基地建设、“211工程”、“985工程”等。专项拨款非常必要，但也应考虑资金的使用效率。世界一流大学一定要有若干个学科是世界一流的，但并不是所有学科都能如此，牛津大学也并非所有学科在RAE中均能获得最高分5*。目前，我国有些专项计划经费的分配方法以学校的总体实力、而不是以学科为依据，一些未能进入计划的学校的部分学科尽管水平很高，却拿不到经费，而拿到经费学校的相同学科尽管实力不济，也能获得资助，不仅不能体现“以结果为导向”，反而会影响经费使用效率，有可能还会导致重复建设。
三、启示与建议
当前，教育公平的问题引起了广泛的关注，而“维护资源配置的公平性是教育财政的一个基本原则”。“效率优先，兼顾公平”这一从经济领域未加认真论证就移植到教育事业上的口号，淡化、模糊了政府对于教育的特定职责，混淆了政府和市场、公办教育与民办教育的不同功能，应该予以澄清和纠正。“教育的公平只有通过政府财政的干预才能有效实现。”，政府在教育财政活动中应当以公平作为优先原则。为此，提出以下建议。
(一)增加高等教育的财政经费投入，发挥主渠道作用
政府对于高校的拨款，体现了高等教育的公益事业特点。实施高等教育的成本分担机制，有利于调动社会上各种积极因素发展高等教育，挖掘社
会各种教育资源的潜力，在一定程度上缓解了政府对于高等教育投入不足的压力，对此没有太多的争议。但是，不能以此为理由减少国家投入的责任，更不能把提高学费标准作为解决高校经费不足的主要途径，而是要公平与现实地让政府、高校、个人、其他机构合理分担教育成本，综合考量政府财力、学生家长和个人承受能力、学校正常运行等因素，合理确定多元投资比例，进一步明确政府的财政性投入是我国高等教育经费来源的主渠道，积极构建公共教育财政机制，增加政府高等教育预算，使得高等教育乃至整个教育在政府的财政预算中占有更大的份额，使政府真正成为高等教育经费来源的主渠道。
(二)改革财政高等教育经费拨款方式，公平与效率并重
鉴于我国地区间经济发展差距较大，增加财政对于高等教育投入的关键，是要大幅增加中央财政性教育经费投入。同时，依据中央财政转移支付的不同目的，采用不同的运作方式：
对于高等学校教学的基本费用，按照“公平优先”的原则进行划拨，以利于提高教育教学质量。对于所有高校的教学经费，执行统一的经费标准，部分地区地方政府投入不足部分应通过中央财政一般性转移支付解决，如果考虑到适当补偿高等教育投资净流出地区的教育成本，转移支付的力度还应更大一些，对不同地区的财政差异进行合理平衡，对地方政府提供更加平等的教育经费支持，以保证基本的教育经费需求和减少地区间教育发展的不平衡。
对于提升高等教育的学科水平和竞争实力的经费，实施以绩效为基础的竞争性拨款。竞争的基础应根据学科的实力和绩效，而不是学校的知名度。建议设立高校科研基金，并参照英国RAE的做法实施高校科研水平评估，根据评估结果给予高校科研基金拨款。同时，对于即将到来的新一轮国家级重点学科评审，建议对每一个评出的国家级重点学科不论学校隶属关系一视同仁，均由中央财政予以大力支持。
教育的财政问题，包括教育经费的来源、分配和使用，是政府教育管理的核心问题之一，如何化解世界范围内的高等教育财政危机，是我们必须应对的一个难题。我国国情与英国不同，不能照搬英国的做法，期望上述情况介绍和比较讨论有助于增进对于英国政府高等教育经费有关情况的了解，改进和完善我国高等教育的财政拨款方式。
[责任编辑 陈 萍]
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