摘 要：为了促进我国民办高校持续、健康、稳定地发展，民办高校的产权必须明晰，而产权的明晰归根结底需要依靠法律的保护机制。本文首先简单介绍了产权和民办高校产权的内涵，然后从我国有关法律、法规的规定看民办高校产权法律保护的现状，最后建议如何进一步健全民办高校产权的法律保护机制。
关键词：民办高校产权；法律保护机制；学校法人制度
中图分类号：G40－011·8 文献标识码：A 文章编号：（2008）04－0081－05
民办高校的产权问题是我国广大民办高校投资人、举办者普遍关心的焦点问题，也是影响民办高教事业长足发展的关键所在。但是，从我国民办高校兴起至今的20多年里，大量存在着因产权不明、归属不清而导致权利义务不对称的现象，产权不明晰的现状已成为困扰民办高校发展的制度瓶颈。随着我国民办高校办学主体及投资模式的多元化以及民办高校数量和资产规模的不断扩张，明晰产权就越发显得重要和急迫。为了促进我国民办高校持续、健康、稳定地发展，民办高校的产权必须明晰，而产权的明晰归根结底需要依靠法律的保护机制。
一、产权和民办高校产权的内涵
（一）产权的概念
产权是产权经济学的核心概念，但由于产权经济学家们分别从不同的角度来考查产权内容，因此大家对产权这一概念本身还没有一致的界定。如巴泽尔（Y ．BMel）认为，“个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利或权力构成”。刘世锦则认为“产权是财产权利的简称，可理解为资源稀缺条件下人们使用资源的权利”。张五常则认为“在一个个人为使用稀缺资源而竞争的社会里，必须存在某些竞争规则或标准来解决这一冲突。这些规则通常称作产权。是由法律、规制、习惯或等级地位来确立的”。陈思明力求对产权的概念进行总结，并认为“产权包括财产的所有权和由所有权派生的占有权、支配权、使用权、收益权，广义的产权还可包括为实现上述权利所必须具备的各种权能和规则”。
产权经济学以制度经济学为起点，因此它强调制度对人的选择集的约束，关注财产的交换过程与交易成本，将财产的交易环境融入财产的价值体现过程，显得更为全面与深刻。
（二）民办高校产权的内涵
民办教育的产权并非是一个对民办教育资源的所有权进行界定的静止的概念，而是一个对民办教育资源的不同属性主体（所有者、经营者、使用者）在对不同属性（占有、使用收益、处分）进行使用与经营时的收益关系的动态描述。在当前整个教育市场，供给不足是一个不争的事实，而造成供需严重失衡的原因则在于长期对教育市场的投入不足，教育资源极为紧缺。但民办教育加入教育市场后，虽然对教育资源的紧缺性有所缓解，但民办教育资源仍然居于稀缺资源。在解决民办教育资源稀缺问题上，除了应增大教育资源投入以外，更为紧要的是对现有的民办教育资源进行充分的利用，这其中引用产权理论的思想，将民办教育资源的不同属性交由不同主体使用，在充分考虑民办教育资源环境（政策法规、市场交易等）的基础上，对各方主体的个体利益与共同利益进行界定是必须的，也是重要的。
广义的民办教育产权包括资本产权与劳动力产权。劳动力产权指劳动者对劳动力这一特殊财产形式的权利组合，在民办教育领域中建立劳动力产权的观念，一方面有助于重视民办教育经营者与教师的劳动利益，另一方面易于意识到当学生接受完教育后将拥有自己的劳动力所有权，其本人与用人单位都将拥有部分劳动力产权，因此根据谁投资谁受益的原则，受教育者和用人单位也应参与教育成本的分组与补偿。由于劳动力产权观念的确立更多在于对民办教育者管理观念与经营观念的变革，与民办教育资源的具体使用距离稍微远了一点，因此重在对民办教育产权作狭义的理解，即民办学校的资本产权，指围绕民办教育资本而形成的学校产权，即对特定民办学校的财产权利，包括参与学校投资、经营、管理的各个活动主体围绕学校的教育财产形成的所有权、占有权、使用权、处分权、收益权等权利关系和结构。
按照产权内容的不同，可将民办学校产权分为：学校教育资源投入者对所投教育资源（不仅指举办者的举办投入，还包括政府对学校的资源与优惠、社会捐资等）的所有权；学校经营过程中的所有者、经营者与管理者的增值收益权：教育资源所有者所拥有的教育资源转让或交换的收益权。
按照民办学校产权主体的不同，可将民办学校产权分为以下几个方面：
一是民办学校举办者对创建学校时的前期投入的所有权、对投入资源增值部分的收益权、对学校运行过程中的经营权与经营责任。
二是民办学校在发展过程中政府代表公众利益而享有的对社会各界对民办教育捐资的所有权、捐资的增值部分的收益权、政府对民办学校教育事业进行资助与优惠所产生的收益权、政府对学校运行过程中的管理权与管理责任。
三是学校经营者各方对学校经营所得的收益权。
四是学校经营者在学校经营过程中所享有的收益权，这部分包括学校内部管理者与教师在工作过程中所享有的对工资与相应福利的收益权。
二、从我国有关法律、法规的规定看民办高校产权法律保护的现状
民办高校产权要得以明晰，不仅要科学地界定各种主体的财产权限，包括主体拥有的所有权、使用权、收益权、处置权的明朗化和量化，而且要通过立法、司法的强制力将产权加以硬化，使之成为具有现实意义的财产。所以，产权明晰的关键在于产权的界定，特别是要通过国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的法律行为加以保障。通过梳理我国有关法律、法规对民办高校产权的规定以及对现实产生的影响，可见我国民办高校产权依然存在不明晰的现状。
（一）《社会力量办学条例》中关于产权的规定及产生的影响
1997年颁布的《社会力量办学条例》中第36条：“教育机构在存续期间，可以依法管理和使用其财产，但是不得转让或者用于担保。”由此分析：在民办学校存续期间，其财产所有权的主体为民办学校，但民办学校只拥有其财产的使用权，而没有财产的转让权（处分权）。第37条：“教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资。”由此分析：民办学校只拥有其财产的部分使用权，且由于财产不能用于分配，学校的举办者和办学者都不拥有财产的收益权。第43条：“教育机构解散，应依法进行财产清算。教育机构清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事业。”由此分析：虽承认举办者拥有其投入部分财产的所有权，但这种所有权只有在学校解散时才有可能重新获得。
《社会力量办学条例》中关于产权规定所带来的影响是：民办高校的财产归属权的初始界定受到
了人们的质疑，并在实践操作中带来一系列问题。比如：由于民办高校举办者和办学者的投入，只是在教育机构被解散后才能得到返还，他非但与学校运营过程中所获的滚动积累无关，还得承担货币贬值所带来的损失，一些办学者为逃避投资风险，想方设法在短期内收回成本，使民办高校成为“学店”；由于预期民办学校停办时的剩余财产将由审批机关统筹安排，举办者投资教育后就基本上失去了财产所有权，校产不能回收、抵押、租赁和转让，这些规定挫伤了教育投资者的积极性，堵塞了民办高校融资的渠道，使得大量社会闲散资金更多地流向其他可以获取高额利润的地方；个别地方还出现教育行政人员法制观念淡薄，公开或变相侵占民办学校资产的现象，等等。
（二）《民办教育促进法》中关于产权的规定及产生的影响
2002年12月通过的《民办教育促进法》中第35条和36条：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”，“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占”。由这两条分析：民办学校的财产所有权归法人或学校所有，学校存续期间举办者和办学者不拥有学校的财产所有权。也就是说，投资人一旦投资民办教育，所投入部分资产的管理和使用权将归学校而不再归投资者。第51条：民办学校在扣除办学成本等费用后，“出资人可以从办学节余中取得合理回报”。由此分析，民办学校的出资人实际上拥有一种受管制的剩余索取权。第59条：民办学校终止并进行财产清算时，在清偿“应退受教育者学费、杂费和其他费用”、“应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用”、“偿还其他债务”后，“剩余财产，按有关法律、行政法规的规定处理”。由此分析，没有明确规定返还出资人的投入，也没有明确规定清算后“剩余财产”的归属，即对出资人投入资产的最终归属没有明确的规定。
《民办教育促进法》中关于产权规定所带来的影响是：由于对民办高校财产权的规定存在残缺，即产权界定不周全、产权模糊和产权配置不当等造成现实中存在的权利与责任和利益的缺失、不清楚和不对称等等。比如：对民办高校财产权的界定，只体现了国家与学校之间的权责关系，私人所有者和学校之间的权责关系；在产权的权能方面考虑了办学期间学校的法人财产权，而没有考虑投资者或举办人的私人所有权；允许出资人取得合理回报的规定也只是作为扶持与奖励的手段，而不是正式承认出资人对财产的收益权；清偿后的资产按有关法律、法规处理，只有投入机制，没有退出机制，收益与各自投入成本不相符合。可见，《促进法》对民办高校产权法律关系主体即投资人、举办者的产权主体地位与权能所包括的所有权、交易权、收益权等权利与义务的内容规定不明，直接影响着办学实践中的产权关系。
（三）《民办教育促进法实施条例》中关于产权的规定及产生的影响
2004年4月1日执行的《民办教育促进法实施条例》中第5条：“民办学校的举办者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资。国家的资助、向学生收取的费用和民办学校的借款、接受的捐赠财产，不属于民办学校举办者的出资。”第37条：“在每个会计年度结束时，捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校应当从年度净资产增加额中、出资人要求取得合理回报的民办学校应当从年度净收益中，按不低于年度净资产增加额或者净收益的25％的比例提取发展基金，用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新等”。第44条：“出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的，可以在每个会计年度结束时，从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报。”
《实施条例》中关于产权规定所带来的影响是：由于只对民办学校资产中的国有资产和受赠资产的监督、使用和管理作了原则规定，完全回避了对举办者投入和办学积累增值部分校产的产权及民办学校终止时清偿债务后剩余财产的分配问题，导致民办高校的产权状况和产权关系依然十分混乱，民办学校的明晰产权工作难以开展，产权纠纷经常出现。比如：在产权政策不明晰的情况下，的确还有民办学校的举办者或管理者，因为学校资产问题进了监狱；法院在介入民办高校资产纠纷案件时，评判尺度也没有统一的依据；对于是否允许民办高校在董事会管理下，将一定比例的资金用于其他回报率较高的营利性事业，建立学校自身的资本增值机制也没有明确规定，而在实际操作中，已经有不少学校采取了这种投融资的新渠道。
三、进一步健全民办高校 产权的法律保护机制
（一）协调产权与法权关系，大力推进教育机构立法工作
正确认识教育领域中的产权与法权关系，对于加快教育法制建设，促进教育事业发展具有十分重要意义。教育实践是学校产权及产权制度变革的根本原因。教育发展已经出现了新的产权关系。如民办学校的教育投资日益多元化，投资主体和学校法人要求合法享受其财产权已经是一个十分现实的问题，也就是说，教育发展需要调整原有产权关系。抓住了高等教育领域的产权这个因素，也就能把握住高等教育和高校管理体制改革关键。
教育的发展引起了教育领域中的产权关系变化，产权关系的调整主要依靠法律。当前的社会现实是民办高等教育由于社会的需要而蓬勃发展，但我国民间资本尚不雄厚，缺乏各种公益性的社会基金，政府又无力给民办学校很大的资金支持，单纯依靠民间捐资来发展民办教育显然是不现实的，吸引社会力量投资办学是我国高等教育发展的必然趋势。投资办学将改变传统大学的产权结构，一种新型的产权关系正在出现，并可能对现有的法律、法规及有关管理制度构成挑战。
为了教育事业的发展，我们必须加快民办教育立法工作，特别是民办高等教育机构的立法。民办高等教育立法的重点应该是教育机构立法，目的是对高校产权进行法律界定、提供法律保护。
（二）建立产权关系清晰、资产归属明确、权利义务相互一致的产权制度
1．明确民办高校各产权主体的权能
民办高校的产权主体主要指学校法人、举办者、管理者和教职工。产权的核心是所有权，所以应首先明确各产权主体所有权。学校法人所有权包括投资者的初始投入、学校在办学过程中所获得的增值部分，具体的权能有：与教育教学直接相关的部分财产的占有权能；对属于学校法人的物的使用权能；对办学所得的一部分享有的收益权能；在不影响学校正常教学秩序的前提下，可以对学校财产进行事实和法律上的处分权能。举办者的权能包括：参与学校董事会的权利；在董事会中享有表达权和投票权，召集董事会的提议权以及对学校事务的监督权等；从办学结余中取得合理回报的收益权。学校办学者拥有《民办教育促进法》规定的管理权。学校教职工拥有的对学校事务的监督权以及其他规定中与财产相关的报酬权等。在产权制度
中，应通过法律对产权主体的上述权能进行强制性保护，禁止非法限制和剥夺。
2．明确界定民办高校财产权的归属
民办高校财产归属权的具体界定，应以充分发挥产权的效率与约束功能为原则。其中，举办者（投资者）投入民办高校的财产归举办者所有；国家直接、间接投入所形成的校产及增值部分归国家所有，在学校存续期间高校法人享有使用权；受赠资产在学校存续期间归学校所有，并依法行使管理和使用权。值得强调的是，投资者将财产投入到学校法人后，其原本拥有的所有权即转化成股权，投资者的收益权就是享有股息。对投资人原始投入所产生的增值，可采取按股东持股比例进行股权摊分。因股权摊分可带来股本基数扩大，投资人从而可多获得股息和保障股权比例相对稳定，但不取得增值股权的最终所有权。因为，只有规定股权不可抽逃和增值股权不可转让及套现，才能既保证教育资金的稳定和办学积累继续用于学校发展，又保护了投资者的合理收益。另外，对没有投资主体直接投入，而是通过“滚动发展”的民办高校，其财产权归属应是学校集体所有制，可通过学校教育工会制定章程，规定办学收益及学校产权的分配方案。
3．明确高校终止后剩余财产的最终归属
在剩余财产的最终归属中，最引人关注的是投资者的原始投入及校产增值的最终归属问题。笔者认为，为了鼓励教育投资和保护私有财产，应允许学校在终止清算并有剩余财产的情况下返还投资者的原始投资。至于不包括国家优惠政策形成的增值校产的最终归属，因股东不享有增值股权的最终所有权，在学校终止清算后也不能转让和套现增值股权，所以，该增值校产不归属于投资者，而为社会公有或设立为公益信托财产继续用于发展教育。
（三）健全民办高校的学校法人制度与内部治
理结构法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》的有关规定，我国非营利性民办高校法人应当属于民办非企业法人。虽然非营利民办高校的财产归学校法人所有，学校法人对它所拥有的财产依法享有独立运用和支配的权利，但学校法人本身无法行使财产权利，必须通过一定的法人组织机构来行使，即通过董事会、监事会等相互分离又相互制衡的机构来行使。民办高校的法人治理结构是指民办高校作为独立的法人实体，在举办者（出资人）、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间建立的有关学校运营与权利配置的一种机制或组织结构，以及通过这种组织结构形成的责权利划分、制衡和配套机制等一整套制度安排。在这种组织中，不同机构依据不同的职权，各司其职，各负其责，相互配合与制衡，以保障学校的正常决策和管理秩序。民办高校法人治理结构的构建，既要遵循法人治理结构的一般原理，又要受到教育规律的制约。违背教育规律—所构成的高校法人治理结构，既不能体现高等教育的基本特点，又不可能适应高校自身发展的需要。民办高校法人治理结构体制的最大优势是形成一个责任明确、权力制衡的民办高校决策与管理体制，各司其职。所以，健全和完善学校法人治理结构对产权的有效运行有重要的意义。更进一步来说，学校的内部产权治理的建立就是把属于学校法人的那部分产权权利在学校内部进行再配置，即通过有关的机构设置、人员配备、职能划分，使围绕着学校法人财产所形成的权利义务一体化，提升学校内部资源和资产的经营效益。在学校管理体制的一般模式中，学校内部的产权治理结构一般表现为，学校的法人代表一般赋予学校董事会的董事长或校长，在出资人或举办者多元化的情况下，所有权的分散导致所有权人组成代理董事会，并确立董事长作为所有权代理的代表。
学校内部治理结构的建立和健全，实质上就是把属于学校法人的那部分产权和事权基于配置效率和激励效率在学校内部进行再认定和再分配，即通过设置各种机构，配备各种人员，明确规定不同机构和人员的权利、责任、义务，使产权和事权得到解决分解和落实。就民办高校自身而言，突出的问题是初始所有权（出资者所有权）与使用权尚未真正分离，董事长即校长，校长扮演着多种角色，既是举办者，也是行政管理者，权力高度集中，职责不能充分履行，董事会形同虚设。因此，必须建立和健全民办高校董事会制度，使董事会成为学校最高决策机构，主要负责审议学校重大事项并作出相应的决策，有效地监督民办学校的校长执行董事会的决议，目的是将民办高校所有权与经营权彻底分开，完善非营利与营利民办高校法人内部治理机制，保证学校法人财产权的有效运行。虽然非营利民办高校的财产归学校法人所有，学校法人对它所拥有的财产依法享有独立使用和支配的权利，但学校法人本身无法行使财产权利，必须通过一定的法人组织机构来行使，即通过董事会、监事会等相互分离又相互制约的机制来行使。一是要培养法人治理结构的意识；二是要推行独立董事制度；三是倡导股东结构多元化。
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［责任编辑 张 燕］
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