从20世纪90年代初期起，由于一些环境保护政策经历了巨大失败，中国政府开始面临一个新崛起力量的挑战公众〔1〕。随着国家环保意识不断提高并在环境污染治理方面做了大量工作，同时公民的环境保护意识不断提高，公民参与政府环境污染治理的意识和欲望愈加强烈。政府越来越认识到公民的潜在力量，并开始采取措施动员他们的力量。总体来说，在环境污染治理中，政府通过在政策上引导，积极推进公民参与，基本上实现了公民有序、自觉的参与，政府与公民的合作度不断提高，政府与公民的合作表现出日渐明显的制度化趋势。但是在当前我国环境污染治理中，仍旧呈现的是在政府的主导下，公民参与不足，政府与公民之间的合作欠缺的状态。
一、对公民参与与政民合作的阐释
公民参与，是指公民个体或公民组织依法投票选举政治代言人，参与公共政策的制定、执行、评估和公共事务的管理，充当政府的合作伙伴共同供给公共产品和服务，并对政府实施监督的活动与过程。〔2〕贾西津认为：公民参与是指公民通过政治制度内的渠道，试图影响政府的活动，特别是与投票相关的一系列行为。公众参与从政治选举、影响政府决策的一切行为，发展到公共事务的民主治理。 〔3〕王锡锌教授对公众参与的定义是：在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公从，就立法和决策所涉及的与利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制。〔4〕20世纪90年代初，治理理论的兴起并逐渐演化为一个重要的理念和价值追求，而公民参与则是治理内在的不可分割的特征之一，是治理的核心内容。
合作就是个人与个人、群体与群体之间为达到共同目的，彼此相互配合的一种联合行动、方式。成功的合作需要具备的基本条件主要有：一致的目标;统一的认识和规范;相互信赖的合作气氛;具有合作赖以生存和发展的一定物质基础。〔5〕政民之间的合作从组织的角度看，合作使组织的资源交给两个或多个实体联合的新实体，并基于它们各自都不能单独完成使命的认识而行动，其核心是指政府与非营利组织为达到共同的目标而采取联合或相互依赖的行动的过程。〔6〕
二、我国环境污染治理中政民合作存在的问题
随着改革的不断深化，政府的职能定位也由过去热衷于抓经济管企业，逐渐向以主要抓公共事务管理过渡。〔7〕对环境问题的政府失灵，公民的社会组织和活动的空间前所未有地扩大，政府权力的不断分散和下放，政府越来越倾向于把公众披露作为传统管理手段的一个补充。我国民间环保组织逐渐形成并发展，在环境污染治理领域同政府展开了一些合作，虽取得了一定的成绩，但政民合作仍存在着较多问题。总的来说主要有以下四点：
（一）法制不完善，机制不健全。我国在环境保护方面的公民社会组织具有独立自主性的很少，甚至没有，且绝大多数都是由政府创建，并受政府的主导并对社会具有重要影响。然而，这些重要公民社会组织对政府的依赖度高、独立自主度低。在环境污染治理中，政民合作掺杂和显露着浓厚的行政味道，是不健全的政民合作机制。虽我国在环境污染治理中已建立了一些公民参与政府公共决策的制度化渠道，但是在很大程度上流于形式，并没有实现制度设计者的本来意图和真实目的。政府在环境污染治理中的至上主导地位，采取一种自上而下的管理，使得政府与公民的合作并不具备有效的决策过程、协商过程、公平的执行程序、完整的民众参与制度设计，以及具有高法律位阶的法定依据，更多的是在环境污染的治理中，政府与公民之间的合作缺乏有效的法律和制度保证。
（二）层次低，形式少。公民作为分散的个体对政府公共政策的参与影响具有很大的局限性。〔8〕我国公民参与没有成熟的公民社会为前提，多以个人浅层次参与为主，并未达到政府环境污染治理的决策领域，在政府环境污染治理中的政民合作的内容层次低，形式少，缺乏多样性。如仅仅是在各种节日政府开展各种的环保活动、研讨会等方面与公民进行合作。当前我国公民对环境污染治理问题的关注多集中在个人利益方面，公民的责任意识不强，与政府合作的活动内容和形式都较简单。尽管目前公民组织化程度有所加强，政府在环境污染治理政策中越来越重视公民参与，如征求公民意见等，但政民合作的机会和层次仍较为有限，二者的合作形式也是极其单一，我国仍旧处于政民合作的初级阶段。
（三）领域较少，信息传递不畅。在政治民主开始转向行政民主时，集中体现为公民直接参与公共行政管理，并逐渐发展成公民与政府合作的治理关系模式。〔9〕然而，在当前我国公民在参与政府治理环境污染过程中，我国公民环保意识并不强，缺乏环保责任意识，公民社会环保组织的发展处于初级阶段。政府在环境污染治理中的强势，对公民参与合作能力的质疑，政民之间缺少信任，公民仅是在针对环境污染治理中的资金捐赠、环保宣传等领域进行活动，在政府制定和实施环境污染治理政策、计划等方面的参与很有限，政民之间的合作非常欠缺。纵使公民有很高的参与热情和参与需求，而缺乏通畅合法的参与途径和渠道，政民间信息传递不畅，信息不对称，政府环境治理政策不透明，二者相互了解程度甚低，公民正常的政治参与受阻而导致非法的或非正常的公民参与大量出现。
（四）地位不平等，关系发展不平衡。我国各地区经济发展程度不同，在区域、城乡和不同领域面临的环境污染问题和程度也各不相同，呈现巨大差异，尤其是在政府治理环境污染中的政民合作关系所表现的不平衡性。如在东南沿海经济发达地区，公民的环保意识较强，公民社会发展较好，公民社会组织化程度较高，政民之间合作的关系发展相对较为完善和普遍;而在中西部经济欠发达地区的表现则反之。登哈特提出公共行政是以服务为宗旨的，指出政府的职能是服务，而不是掌舵。〔10〕而在环境污染治理的过程中，我国的政府处于主导地位，官民的思想仍然浓厚，公民往往是处于从属的地位。政府往往是凭借一己之力来制定环境污染治理的政策，进行封闭式的实施或者只是按照自己制定好既定政策或计划来让公民去照着做，并没有关注公民的需求，与公民之间建立对话和合作，政民在环境污染治理中的地位悬殊很大。
三、我国环境污染治理中政民合作不够的原因
（一）我国传统行政文化的制约。五千年的传统文化中积累下的许多落后的思想观念，如官本位思想、草民意识，对权利讳莫如深的义务本位观念等，抑制了公民参与的积极性，使公民缺乏明确的政治角色意识。〔8〕我国传统的政治文化饱含着人治色彩，逐渐的淡化了公民的主体意识。经历了几千年的封建君主制的集权统治，它深刻的影响着中国政治文化，造就了这种权力至上和臣民思想观念深深渗透到了公民的思想深处。这些都紧紧的制约了在环境污染治理中的公民的主体地位和公民社会的自由空间及其发展。正如有些学者所说：我国的文化传承具有长远的历史沉淀性，这种历史沉淀性的文化具有持久性、稳定性和传递性，在短期内是不会得到根本改变的，它将在很多方面影响着我们的行为选择。〔11〕虽然我国现代民主制度不断改革和完善，这样的体制和格局逐渐被打破，但政民受传统政治文化的影响仍然深刻，这些都将导致在环境污染治理中公民参与的主体性不强，参与度不高，认为都是政府的事，政民合作也必将长期受阻碍。
（二）我国法律制度的缺位。尽管我国《宪法》中规定人民依照法律规定有权通过各种途径和形式，管理国家事务，但是一方面由于我国在政治、经济、文化还有社会心理积淀上，都缺乏法治社会的必要基础和传统;另一方面我国公民社会发育程度比较低，公民参与具体如何开展实施，采取怎样的途径和形式，参与的深度和权限约束等方面都缺乏一系列配套的相关法律法规。公民参与的权利和地位没有得到充分的法律保障，致使许多公民参与都采取非制度化的方式。〔8〕政府在对非政府环保组织的法律地位、运作、管理和政府的关系等问题都没有清晰的界定， 而相关法律规定缺乏具体的针对性，还存在着立法缺失、一些政府人员有法不依、不按法律程序办案，甚至曲解法律依据，使法治就可能变味于人治，在很大程度上制约了在环境污染治理中的政民合作。
（三）政府与公民之间缺乏相互信任。信任乃是存在于社会关系网络之中，在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大。〔9〕帕特南指出：要想超越自利人行为，必须依赖更为广阔的社会背景，在那里，一个继承了大量社会资本的共同体内，出现了自愿的合作和信赖，而这些社会资本包括互惠的规范和公民参与的网络。〔12〕而增强在环境污染治理中政民之间信任的规范之所以能发展，就因它们降低了交易成本而推进了合作。在我国的环境污染治理中，公民对环境污染治理方面知识的不了解，和政府在此方面透明度不够，信息的公开存在片面、虚假，都会在某种程度上挫伤公民参与的热情。同时，在我国环境污染治理中，由于以政府为主导的公共管理理念和体制，政府对有些危害环境的生产项目的态度不明确，缺少严格的制度规范，和政府的行为造成严重损害环境的后果时，长期则会失信于民。而我国公民自身的社会责任感不够，参与能力不足，易导致搭便车和消极参与，都会使政府加强和公民合作产生质疑。
（四）公民的参与意识较为薄弱。正如李慎之先生指出：中国现在自己也承认在许多方面同先进国家有差距。但是，在我看来，千差距、万差距，最大的差距就是人民的公民意识方面的差距。〔8〕 长期以来计划经济形成的资源配置模式对公民个人利益的压制和削弱，养成公民对政治参与活动的冷漠，对自己的政治能力不抱有信心，缺乏公民责任感。此外，由于政府公共决策中较多涉及专业知识，这种对专业技术知识的高要求也使我国公民参与的广度和深度受到限制。〔8〕总的来讲，我国仍以服从型公共行政文化为主，参与型公共行政文化十分匮乏，一个明显的结果就是公民主体意识淡薄，参与意识薄弱。在环境污染治理的过程中，公民更多是关注到自身的利益，如果污染事不关己，并不愿意过多了解以及参加任何有关的环保活动和环保自组织。
（五）我国社会经济发展水平差异。在环境污染治理中，政府与公民之间的合作，公民的积极参与和公民参与的能力是很重要的因素。公民对环境污染治理工作的参与跟其身处的社会经济发展水平以及自身社会经济地位是密切关联的。在不同的社会经济发展水平下，公民参与的程度和能力是相差很大的。虽然社会经济发展水平与公民参与环境污染治理的程度不是简单的对应关系，但纵览世界政治发展的过程来看，某区域的社会经济发展程度越高，公民对环境污染治理的参与程度也呈现出越高的态势。在不同程度的经济发展水平下，各地在环境污染治理中的民间环保组织的队伍力量是不一样的，尤其表现在各自的组织化程度、参与的制度化和公民参与的能力方面差异是很显著的。社会经济发展水平的差异也会反映出公民处于其中的社会经济地位的差异性，都严重影响着公民参与意识、主体性和社会责任感，进而对环境污染治理中的政民合作也产生重要影响。
四、强化我国环境污染治理中政民合作的建议
（一）健全和完善相关制度与法律。权利性社会是现代民主社会的一个重要特征，公民和社会组织能够广泛参与，实现与政府的合作治理，其前提条件就是赋予公民广泛而充分的参与权利。〔8〕在公民参与政府治理环境污染中时，使政民的合作制度化、程序化的渠道和具有相应的法律依据。通过立法使公民的环境权具体化和更具针对性，健全和完善公民参与与政府合作治理环境污染的各种程序机制，如建立和健全环境污染治理的问责制、环境保护、治理效果评价制度，以及在环境污染治理中，利益损害时，公民可以依据完善的司法诉讼法律和制度来保护自身利益。
（二）引导公民参与，构筑公民文化。从政府治理的角度看，发展以公民文化为核心的政治文化是政府实现善治的理性基础，也是政府治理模式转变的伦理条件。公民文化与治理的要求相一致，其一般内容是自由、平等、宽容、互惠互利以及理性公民内心真实的同意。〔8〕通过实施公民教育和践行公民活动来构筑公民文化，在我国环境污染治理中，不断的提高公民的政治敏锐性，增强公民在政治生活中的主体性，转换政府以服务者的角色来引导公民积极参与，以平等地位加强合作来治理环境污染。
（三）政务信息的公开与反馈，加强政民互信。 政务公开反映了政府行政机关对自己与公民关系性质的认知和定位，它建立了政府公共权力的公开运行模式，使得公民对于国家和社会公共事务的知情权得以实现，并进而为政府公共政策中公民参与行为提供制度保障。〔8〕通过增加政务信息公开的透明度，使公民对环境污染的状况、治理政策、方案等及时了解，并及时行使公民的监督权及话语权，向环境污染者施加压力，及时的制止破坏的行为。同时在环境污染的治理中，政民双方的更加了解，加强彼此的信任，这样的政民合作会更加有效的共同治理已造成的环境污染。
（四）培养和增强公民参与的意识与能力，加快政府机构改革。在我国环境污染治理中，只有使公民具有真正的和更加强烈的主人翁意识，深刻认识到积极的参与环境污染治理是他们自己的一种权利，这是一种崇高的社会美德。同时，政府引导公民并加强宣传教育，提高公民素质，增强公民的参与能力，从而始终保持高涨的参与热情。再次，要加强培育公民参与的法治意识，使公民能够有序的参与环境污染治理，使自己的公共参与行为符合宪法和法律的规范，自觉积极主动参与保护环境和污染治理。同时加快政府机构改革，精简机构，转变政府职能，努力打造出高效而有限的政府，使公民社会拥有一个充分发展的自由空间，在环境污染治理中为政府与公民的良好合作创造条件。
（五）促进经济和非政府组织的发展，拓宽沟通渠道。地区经济的发展在某种程度上，能够充分地对公民社会进行支持，使得拥有更多的资金等资源来进行组织和参加环境污染治理。而政府要主动推进和公民努力争取自身独立性，并不断加强自身能力及整体素质的建设，使公民社会的制度化水平不断完善和组织化水平不断提高 ，从而使得公民社会自身有能力有条件承担起相应的责任和任务，弥补在环境污染治理方面的政府失灵和不足。同时，以积极主动的态度、强烈的社会责任感通过论坛，网络平台、或者举报邮箱等等多渠道方式，在环境污染治理领域不断的强化和发展政府与公民的合作。
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