【摘 要】卫生监督体系是公共卫生体系的重要组成部分,是执行国家卫生法律法规、维护公共卫生秩序和医疗服务秩序、保护人民群众健康、促进经济社会协调发展的重要保证。本文就目前卫生监督体系建设的基本情况、改革进程、存在的问题进行探讨,并针对性地提出对策与建议。
【关键词】卫生监督 体系建设
《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》提出,要建立“具有中国特色的包括卫生服务、医疗保障、卫生监督执法的卫生体系”,正式拉开了全国卫生监督体制改革的序幕。
2005-2006年,卫生部先后颁布实施了若干规定和卫生监督体系建设实施意见,对卫生监督机构设置与人员管理、职责、建设标准、原则、要求、技术支持能力建设以及保障措施等作出了规定,卫生监督体系建设的要求是明确的。本文通过分析卫生监督体系建设中存在的问题,反映卫生监督机构的现状并提出相应对策与建议,为进一步推进卫生监督体系建设提供依据。
一、建立健全卫生监督体系的重要意义
1.建立健全卫生监督体系的重要性
卫生监督体系是公共卫生体系的重要组成部分,是执行国家卫生法律法规,维护公共卫生秩序和医疗服务秩序,保护人民群众健康,促进经济社会协调发展的重要保证。近年来,在一些地方出现的“苏丹红”事件、“疫苗”事件、“阜阳奶粉”事件等,电视报纸新闻铺天盖地,媒体报道也是连篇累牍,反映了人民群众对公共卫生事件的高度敏感,说明了社会各界对人民健康的极大关心,也提醒我们要加强对社会公共卫生的监督管理,采取有效措施防止危害人民健康事件的发生。同时,食源性疾病、食物中毒和食品安全事件时有发生,医疗服务市场比较混乱,非法行医在一些地方比较猖獗,出租、外包科室的问题在一些中小医院相当普遍。解决这些问题的一个重要措施,就是要加强卫生监督体系建设,加大卫生监督执法力度,充分利用法律的武器,保障好人民群众的身体健康和生命安全。
2.建立健全卫生监督体系建设的紧迫性和必要性
随着经济社会的发展,政府对卫生监督执法工作提出了更高的要求。但目前我国卫生监督执法工作与经济社会及人民群众的需求相比还存在很大差距。一是由于长期以来卫生监督体系不完善、执法运行机制不健全、监督职能不明确、保障政策不落实,造成执法工作条件差,技术手段落后,监督效率低,执法能力不高;二是区域之间、城乡之间卫生监督执法工作发展不平衡,农村和城乡结合部成为卫生监督执法的薄弱环节甚至真空地带;三是卫生监督人员素质不适应综合执法的要求,特别是在基层尤为突出。因此建立健全卫生监督体系建设迫在眉睫。
二、我国卫生监督体系的沿革与发展
1.改革开放之前卫生监督工作开展的情况
改革前我国卫生监督工作一直参照前苏联模式,由卫生防疫机构实施执法,履行行政业务管理、技术服务和技术指导等职能,卫生法制建设尚不健全,主要是由国家卫生行政部门颁布卫生行政规章,缺乏专门的法律或法规。
2.改革开放之后卫生监督体系的发展
党的十一届三中全会以后,改革开放和社会主义市场经济体制的确立为卫生监督工作发展带来了机遇和挑战。1995年《食品卫生法》明确规定卫生行政部门是卫生监督执法主体,标志着我国卫生监督法律体系初步形成。相继颁布了《职业病防治法》、《传染病防治法》和《执业医师法》等法律法规近20部,卫生监督工作进入法制管理阶段。我国还建立起一支专职监督队伍,基本形成了食品卫生、环境卫生、职业卫生、学校卫生以及医疗服务的监督监测网络,通过各种方式开展经常性监督监测工作。
3.卫生监督体系改革与完善阶段
1996年卫生部《关于进一步完善公共卫生监督执法体制的通知》揭开了卫生监督体制改革的序幕,卫生监督体系逐步从卫生防疫系统中独立出来,与疾病预防控制体系、医疗救治体系共同构成公共卫生体系。2000年《关于卫生监督体制改革的意见》要求,按照依法行政、政事分开和综合管理的原则,调整卫生资源配置,理顺和完善现行卫生监督体制,建立结构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、办事高效的卫生监督新体制。2005-2006年,卫生部先后颁布实施了若干规定和卫生监督体系建设实施意见,对卫生监督机构设置与人员编制管理、职责、建设标准、原则、要求、技术支持能力建设以及保障措施等作出了规定,明确了要求。
三、目前卫生监督机构存在的问题
1.卫生监督体制改革不完善
总体而言,目前全国卫生监督体制改革大大加快,卫生监督体系建设进展顺利,但也确实存在着许多不利因素,卫生监督体制改革不深入,在省、地市、县区三级卫生监督机构中,执法主体仍没有解决,机构设置不到位。各地卫生监督机构单位名称、行政级别、内设部门、人员管理等均缺乏统一和规范,卫生监督机构职能不明确,各地卫生监督机构的职权范围不一致,监督和检测分工模糊。这些情况的存在反映出卫生监督体制改革不完善。
2.领导重视程度不够,企业自我防护意识差
一方面领导重视程度不够,虽然强调依法行政,但对不直接产生经济效益的卫生监督执法不够重视,甚至阻碍限制,卫生监督体制改革滞后于经济体制改革,卫生立法工作滞后于社会经济发展。另一方面社会各方卫生法制观念淡薄,生产经营单位往往只应付卫生执法检查,而从业人员与消费者卫生认识水平参差不齐,自我防护意识差。
3.卫生监督员数量不足,人员业务素质不高
我国卫生部《中国2000年预防保健战略目标》对卫生监督队伍的要求是2000年按人口比例每万人配备1.5名卫生监督员,但各地卫生监督人员的数量配置不足较为普遍,在基层尤为突出。造成的原因是多方面的,主要原因来自于卫生监督体制改革的不彻底,卫生监督职能没有落实到位。另一方面卫生监督专业人员学历与职称偏低、专业比例不合理。其必将导致工作量负荷加大,从而使卫生监督工作出现监督覆盖率低、工作质量不能保证,监督频次减少等现象。
4.卫生监督机构财政保障不足
卫生监督机构的办公用房问题依然突出,经费来源差别很大,大部分存在财政保障不足情况。
5.卫生监督执法装备不足
卫生监督取证器材和现场快速检测设备是卫生监督工作的最基本工具,对于提高卫生监督执法水平,提高卫生监督突发公共卫生事件现场处置和重大活动卫生保障的
能力具有重要的作用,大部分卫生监督机构卫生监督执法装备不足,检验监测器材设备陈旧落后,现场快速检测设备短缺严重,难以实现快速、准确、全面的监督监测目标,严重影响卫生监督执法的公正性。
四、对策与建议
1.深化卫生监督体制改革,加快卫生监督体系建设
卫生部关于卫生监督体系建设的要求是明确的,思路是清晰的,关键是如何贯彻落实。作者认为要完成卫生监督体制改革任务,首先各级政府要加强对卫生监督工作的领导,把卫生监督体系建设纳入当地政府公共卫生体系建设统筹考虑,解决卫生监督体系建设滞后的问题,其次是争取政府和有关部门的支持,为卫生监督改革创造必要的条件,主要是给予编制和经费支持。三是卫生行政部门要积极主动、统筹规划,把卫生监督体制改革纳入议事日程,合理设置卫生监督机构,理顺关系,明确职责,健全运行机制。同时卫生监督机构也要发挥主动性,积极推进卫生监督体系建设,为维护辖区人民身体健康、保护经济建设和构建和谐社会发挥应有的作用。
2.增加卫生监督人员规模,提高卫生监督人员整体素质
由于改制的原因,监督机构的总人数相对减少,而目前卫生监督机构执行的卫生法律法规就有近20部,承担着食品卫生、公共场所卫生、职业卫生、传染病防治、放射卫生、消毒卫生、学校卫生、医疗市场监督管理等监督执法任务,此外还要承担突发事件处置、卫生保障等工作任务,现有卫生监督机构所配置的人力资源难以承担这样繁重的工作任务,不能够满足目前工作的需要。同时,卫生监督机构人员整体素质不高,人员学历结构相对不合理,低学历、低职称人员的比例较高,严重影响体系建设与中长期发展,另一方面也影响了卫生监督体系行政监管执法功能和职责的开展和落实。
因此,为加强卫生监督体系队伍建设,一方面须提高准入标准,严进宽出,吸纳更多的专业人员,满足基本的数量需求和素质要求,另一方面针对无专业或非相关专业人员加强在岗培训和在职教育等,以点带面,逐步提高卫生监督队伍的整体素质。同时,改善卫生监督事业的社会重视程度和经济待遇,吸引更多高学历高职称的人员流入,将更有利于完善卫生监督人力结构,解决人力素质低下、结构不合理等问题。
3.加大财政投入,保障卫生监督经费的落实
卫生监督机构经费和装备现状不容乐观。从xxx卫生监督机构情况来看,办公用房的情况差,完成改制的监督机构中有近一半无自己的办公用房。快速检测装备配置情况,2005年元月,除了市监督所有12台、两家县级防疫站共有16台现场快速监测设备以外,其余的单位均为零。卫生监督总费用及其构成,2005年全市各级卫生监督机构人均总费用为1.92万元,其中财政投入为0.95万元,占总费用49.4%。2007年,全市各级卫生监督机构人均总费用为2.21万元,其中财政投入为0.93万元,财政投入占总费用42.1%。工资总额占卫生总费用的比例达58.5%,还有2家机构不能足额发放人员工资。收入水平不高是队伍不稳定的原因之一,由于个人的原因调离卫生监督岗位的时有发生,卫生监督工作必然受到较大的影响。
卫生监督财政投入不足,财政保障不力,办公用房紧缺,快速检测设备落后、短缺问题与经费不足密切相关,很大程度影响了改革的进程和已改制卫生监督机构的运转。卫生监督作为公共卫生事业的重要组成部分,属于典型公共产品,卫生监督体系建设是公共卫生体系建设的重要组成部分,是公共卫生服务的重要内容,政府是卫生监督体系建设的责任主体,应完全承担筹资职能,落实《关于卫生事业补助政策的意见》等文件,提高卫生监督等公共卫生资源配置的比例,保障卫生监督经费。卫生监督机构也应立足现状,争取多方筹资,添置必需的卫生执法设备,提高卫生执法整体能力。
国家关于卫生监督体系建设(包括财政保障)的要求是明确而具体的,关键是如何贯彻落实。各级卫生行政部门和卫生监督机构要发挥主动性,实实在在地推进卫生监督体系建设,为维护辖区人民身体健康、保护经济建设和构建和谐社会发挥应有的作用。
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