新时期城市救助站管理调研报告

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自民政部发文将“收容遣送站”更名为“救助管理站”以来，原有的强制收容遣送制度被废除，取而代之的是人性化的救助管理制度，工作性质发生了根本变化。救助管理制度实施七年来，全国各救助管理机构从如何保护受助者权益、维护社会和谐稳定等方面进行了大量的探索和尝试。但是，新时期，救助管理的对象和内容发生了很大变化，救助管理制度和法规滞后，新问题逐渐凸显，制约了救助管理的良性运行。因此，为了进一步促进救助管理的发展，使其社会保障功能发挥最佳作用，有必要认真探究问题产生的原因，积极探索，寻找最佳解决方案。

一、救援管理现状

(一)目前的工作基础

目前救助管理机构的主要工作依据是国务院发布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。实行“自愿帮助、无偿援助”的原则，贯彻“以人为本、为民解困、为民服务”的民政工作理念。具体操作按照民政部《城市无依无靠流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》、《救助管理机构基本规范》、《流浪未成年人救助》执行，但在具体操作过程中，由于救助法律法规不完善，部分服务管理问题日益突出。

(2)接受者来源

1.进站模式。流浪乞讨人员进入救助管理机构接受救助主要有三种方式。一个是自己去袖手旁观。向救援管理机构寻求帮助。第二，护送到车站。公安、城管执行公务时，被发现并护送到救援管理机构，或者由其他救援管理机构护送到车站。三是积极外联。主要是救援管理机构的救援巡逻车积极将救援管理工作延伸到街道，发现并带到救援管理机构。

2.流浪原因。流浪乞讨人员乞讨的基本原因是家庭经济困难、家庭关系复杂、家庭结构异常，导致基本生活无法得到保障。此外，由于地区差异，中国不同地区的社会保障制度也不同且不完善。一旦家庭出现问题，无法自行解决，很容易造成流浪。研究流浪乞讨人员产生的原因，是减少流浪乞讨人员发生的必然途径。

(3)工作发展

1 .成人救助管理工作。目前，从国家救助管理机构的角度来看，对受助成年人的救助主要是满足他们的基本生存需求，为他们提供符合卫生标准的食物、安全整洁的住宿环境、通讯设备和返程票，妥善安置身份无法核实的受助人员，并将患病的受助人员送往医院就医。此外，一些救济管理机构也开始探索向那些有一定条件但无法作为受援者工作的人提供就业援助的方法。

2.发展对未成年人的援助和保护。为了帮助和保护受资助的未成年人，他们除了提供基本的住宿和照顾外，还应联系亲属接他们或护送他们到原籍的援助和管理机构。在救助保护未成年人的全过程中，救助管理机构应当将保护放在首位。应当对受助未成年人承担临时照顾责任，并承担一定的监护责任。目前，一些救助管理机构已经开始探索对受助未成年人进行非正规教育，并提供专业的社会工作服务。

二、救援管理的困境

(一)主要瓶颈

1.法律法规滞后。新时期，救灾管理面临许多新问题。流浪乞讨的原因很多，情况复杂多变。其中，职业乞讨、跑站骗求助、非自愿入院的未成年人和精神病人占了很大一部分。由于缺乏相应的法律法规，他们的管理往往陷入被动和尴尬的境地，这是政策层面的瓶颈。

2.救援力量薄弱。传统的援助模式只满足机构中受援者的食物、住所和交通的基本需求，已经落后于不断变化的新情况和新问题。如何进行早期预防和后期随访，如何整合社会资源共同开展救援管理，成为救援管理机构必须研究和探讨的新课题，是机构层面的瓶颈。

(二)突出困难

从上述救援管理工作的主要瓶颈来看，救援管理工作存在以下一系列突出困难:

职业乞丐很难说服和帮助。流浪乞讨人员的管理一直是救助管理中的难点，也是媒体和人民关注的热点。对于是否应该帮助流浪乞讨人员，目前普通人有两种截然不同的想法:一种是政府必须照顾，乞丐一旦出现在大街上就什么都不做；另一种认为政府不管，乞讨不违法，不让他们乞讨是一种无序行为，使得救援管理工作处于非常尴尬的境地。同时，全国没有明确的控制区域，对职业乞讨行为的管理也没有立法支持，也没有处罚依据。只能劝其帮忙，不能强求其管理，导致劝导后返程，甚至买票送到车辆上返程后，过了几天又出现在原来乞讨的地方，于是还礼，结果很差。

2.精神病人很难识别和治疗。在日常接待工作中，有些求助者患有精神病，但进站时处于间歇期，言语、行为、表现与常人无异，无法区分。这类人员一旦进站后生病，往往会突然发生，极难控制，甚至危及其他受助人员和工作人员的人身安全。然而，一些精神病人也患有各种身体疾病，如肝炎、结核病和性病等传染病，或感染、肿瘤和糖尿病等慢性病。精神病医院和一般综合医院普遍缺乏相应的综合治疗条件，不能同时治疗两种疾病，不愿意接受。救助站只能花费大量的人力物力，不厌其烦的与他们协调。

3.特殊接受者的数量逐年增加。近年来，不同地区、城乡之间的经济和环境差异仍呈大趋势。大量移民涌入经济发达地区和城市，引发了一系列社会问题。有一些“空巢老人”和“留守儿童”，他们的家庭无法或无力照顾他们，还有精神病人和残疾人。这些人在没有有效监管的情况下自己出门，或者迷路不能回家在社会上游荡捡垃圾。或者被操纵加入职业乞讨和犯罪组织，直接导致救助管理机构中的痴呆老人、流浪未成年人、精神病人、残疾人数量不断增加，而这些无民事行为能力的受助者需要联系家属领取或者由工作人员护送到其户籍所在地的救助管理机构。但救助站人员配备有限，特殊受助人数逐年增加，使得救援、管理、护送任务越来越严重和困难，及时完成任务越来越困难。

4.非自愿未成年人很难管理。公安部门押送的一些无家可归的未成年人，大多是从事小偷小摸的罪犯，有的甚至服过役。但由于其案件价值小、年龄小，尚未达到量刑条件。目前的做法是护送他们到救援管理站实施保护性救助。然而，这种受援助的未成年人一般不愿意接受援助。在他们看来，救助管理站对他们的保护是一种胁迫，他们通常会采取自残、自虐、绝食、打架等过激行为，以示对抗，想脱离保护。作为这类流浪未成年人的临时监护人，救助管理站对他们的照顾难度很大，正常工作受到干扰，尤其是在护送他们回家的过程中。因此，如何有效地实施保护性救助一直是救援管理站面临的一个非常困难的问题。

5.跑去骗人家，很难说服人家回来。对付那些在跑站中作弊帮忙的人，是所有救助站管理中遇到的最头疼的问题。他们有的是一个人来的，有的是一起来的，他们来救援管理机构不是因为真的遇到困难，而是因为要钱吃好，住好。如果他们不满意，就会侮辱刁难的工人，有的甚至故意以醉酒闹事。因为救援管理机构没有执法权，不能采取强硬措施，只能拨打110，要求公安部门处理。但警方没有采取强制措施的相关依据，只能以教育为主。警察走了，他们的嚣张会变得更加嚣张。长期来看，这样的人员越来越难以管理，员工的安全也难以保证。

三、救援管理思路

仅仅依靠援助管理组织来帮助弱势群体是远远不够的。为了更有效地帮助弱势群体，深入解决援助管理工作面临的各种问题，需要多个部门共同努力，整合资源，才能真正实现助人自助的最终目标。特别是，流出政府应加强对无家可归者的监测和援助。各部门在管理家乡无家可归者时，应明确相应的职责和权限，积极协助和教育，妥善安置，帮助家乡无家可归者尽快进入正常生活和融入社会。

(一)政府带头，社会重视救灾管理，是政府加强社会管理的重要组成部分。

进一步加强综合教育和指导。第一，加强精神文明建设。主要是做好教育、科技文化建设和思想道德建设，全面普及义务教育，充分保障公民受教育权，重点教育未成年人，加强思想道德建设，积极培养公民自尊自信，树立“八荣八耻”的良好社会风尚。二是促进农村文明发展。加快农村精神文明建设，逐步实现城乡一体化，缩小城乡差距，促进农业发展，加强农村精神文明建设，完善农村社会保障体系，使占全国人口大多数的农民也能富裕起来，减少农民弃农外出打工乞讨的现象。第三，加强主流媒体宣传。利用主流媒体宣传救助管理政策，加强社会关注，营造良好的社会救助氛围，增强全社会帮助弱势群体的责任感和参与热情。

2.进一步增强社会管理意识。第一，实行城市属地管理。在本市确定属地管理范围的，属地责任部门应当履行发现、教育、引导或者护送流浪乞讨人员到救助管理站求助的职责和义务。地方政府将流浪乞讨人员救助管理纳入市(区)政府和属地责任部门年度目标考核。在此基础上，救助管理机构充分发挥社会管理职能，履行监督管理和后续保障职责，共同做好流浪乞讨人员救助管理工作。二是加强城市社会保障。对有精神病人、痴呆病人、残疾人的特殊家庭，当地政府应根据其行为能力给予相应的补助和最低生活保障，减轻困难家庭负担，保障其基本生活。对于被救助机构救助护送回家的人员，当地救助管理机构应进行干预，督促政府相关部门发挥社会保障职能，并跟踪监督实施。第三，大力开展社会工作。依托地方政府，从救助管理机构内部到外部建立一系列专业的社会工作服务团队，培养专业的社会工作者，为弱势群体整合资源，介入问题家庭，帮助他们在解决暂时困难、返乡后，尽快自力更生、融入主流社会、回归正常社会生活。

3.进一步加强法制建设。第一，有法可依。建议立法部门在救助管理工作中加强相关立法，填补法律空白，使救助管理在应对欲求恶、骗求助、寻衅滋事的人时有法可依、有章可循，避免救助管理工作的尴尬局面。第二，违法者被起诉。各有关部门相互配合，严厉打击拐卖妇女儿童、强迫其犯罪的违法活动，救助受害者，充分保护妇女儿童等弱势群体的利益，营造和谐稳定的社会环境。第三，执法必须严格。除了打击拐卖人口、胁迫和有组织犯罪外，特别需要追究遗弃现象，对遗弃犯罪定罪，追究被遗弃者的法律责任，严惩不贷。否则一旦遗弃失控，逃兵就会越来越依赖社会，继续鼓励遗弃。

4.进一步加强精神疾病管理。第一，知识教育。卫生部门应加强精神疾病知识的宣传，引导公众正视精神疾病，鼓励公民积极接受心理治疗，预防和减少抑郁症的发生。二是加强治疗。卫生部门做好精神疾病的干预工作，为精神疾病的治疗提供方便和良好的途径。各大医疗卫生机构设立心理门诊，鼓励设立心理咨询室，使精神疾病能像生理疾病一样得到及时有效的治疗，降低精神疾病的发病率。第三，源头治理。当地公安、卫生部门要做好当地精神病人的管理、统计和治疗工作，指导精神病人的诊断和治疗，整合资源为无力负担医疗费用的家庭提供医疗保险，防止精神病人被遗弃和外流。

(二)创新机制，强化管理，全面提高和提升救援管理站作为专门机构的管理服务水平和社会地位。

1.实现救援管理硬件设施的现代化。第一，救援现场布局合理。按照《国家标准化救助管理机构建设标准》的要求，合理布局救助管理机构的场地，实现对受助者成年人与未成年人、男性与女性的分区管理，以及对精神病人、痴呆与愚蠢者、残疾人与正常受助者的分区管理。第二，服务设施齐全。按照《救助管理机构规范化建设标准》的要求，进一步实现救助管理机构基本服务设施配备齐全，服务受助人员功能室到位，配套用品齐全，服务老、弱、病、残受助人员的各类康复辅助设备齐全。第三，安全设备到位。安检设施和设备应具有高灵敏度和高识别率，防止危险品带入车站。监控设备应完全覆盖，以确保站内收件人的人身和财产安全。精神病人临时观察隔离室应严格按照精神病人住院病房设计和使用，并符合安全标准要求。

2.规范救援管理运行机制。第一，严格安检，加强管理。严格的进站安检制度，防止危险品带入车站。同时加强安全检查，多派人，尽早发现问题，及时处理；加强入境甄别，利用公安户籍网和救援信息网比对人员信息，坚决拒绝救助不符合救助条件的人员，彻底消除跑站骗扶人员的侥幸心理。二是增加岗位数量，明确分工。对于日益增多的精神病人、愚蠢的痴呆症患者、老年人和残疾人受助者，救助管理机构应当配备相应的专业护理人员，保障其在站内的日常生活；对无理取闹、殴打、抢夺、突发精神疾病的人员，增加公安管理人员，进行巡逻管理，有效控制，必要时向公安机关报告或转送医疗机构，确保其他受助人员和工作人员的安全。第三，多方合作，统筹安排。由于救助管理机构为临时救助机构，人员流动性较大，不适合长期收容受助人员，应加强与福利机构的沟通与合作，尽快将特殊受助人员送福利机构治疗。对于患有各种疾病的精神病人，建议卫生部门指定医院，建立综合救助病房，并对特殊受助者进行特殊治疗。第四，人性化服务和专业协助。规范救助管理机构的社会工作服务，以“助人自助”的理念、接纳的态度、专业的方法制定有针对性的方案，帮助受助未成年人走上正轨。加大对进站未成年人的法制教育力度，采用多媒体课堂普法，播放法律宣传片，阅读法律书刊，聘请专家授课等。，大力宣传法律知识，教育流浪未成年人依法保护自己，遵纪守法，做守法公民。

3.实现救援管理机构性质的统一。救灾管理机构成立七年来，在国务院和民政部文件指导下，全国救灾管理机构的工作内容是相同的，但由于不同的区域环境和地方政府不同的工作方法，不同区域的救灾管理机构的性质是不同的。部分城市救助管理机构为事业单位，部分城市参照公务员管理性质，部分地方未成年人救助保护中心为独立机构，部分地方实行一队两牌带救助管理站的运行模式。国家救灾管理机构联系紧密，在工作中要相互配合，做好护送、返乡和对受援者的帮教工作。不同机构容易造成工作不便和工作人员心态差异，不利于救灾管理的健康发展。充分发挥救助管理机构的社会管理职能，是促进社会和谐稳定、维护弱势群体利益、推进社会主义精神文明建设的有力保障。因此，应逐步实现救助管理机构性质的统一。救助管理事业从初生婴儿成长为小学生，发展道路上还会有很多曲折和新的挑战。面对新的形势和新的问题，我们需要我们的救灾工作者从实际工作出发，考虑弱势群体的需求，不断积极探索，找到适合中国国情和当地市场条件的方式，把救灾管理推向一个新的水平，取得新的进展，从而帮助民政，服务民生。