论抽象行政行为的可诉性

自1990年10月1日《行政诉讼法》在中国实施以来，它在监督行政机关的行政管理和保护公民、法人和其他组织的合法权益方面发挥了重要作用。然而，在近12年的实施过程中，暴露出许多问题，其中之一就是狭义的抽象行政行为的可诉性问题。根据我国《行政诉讼法》第五十二条、第五十三条的规定，人民法院审理行政案件以法律、行政法规和地方性法规为依据，参照xx部委和地方政府制定的规章。可见，属于行政立法的行政法规、规章是法院审理行政案件的依据，法院无权审查。因此，行政立法行为自然被排除在诉讼范围之外。因此，本文所指的可诉抽象行政行为仅指行政立法以外的行政机关作出的其他具有普遍约束力的决定和命令，即狭义的抽象行政行为。对于这种抽象行政行为是否具有可诉性，我国立法和理论界存在不同的观点。《行政诉讼法》第十二条第二款规定，人民法院不受理行政机关制定和发布的具有普遍约束力的行政法规、规章或者决定、命令提起的诉讼。如前所述，制定行政法规、规章的行为是行政立法行为，法院无权审理，无可非议。但《行政诉讼法》第十二条第二款将行政机关制定和发布的决定、命令等抽象行政行为排除在行政诉讼受案范围之外，在实践和理论上引发了诸多争议。目前，理论界越来越多的人主张修改这一条款，进而规定抽象行政行为的可诉范围。我就这个问题谈一些粗浅的认识:1。抽象行政行为不能起诉的弊端。我国现行行政诉讼法将抽象行政行为排除在受案范围之外的做法不仅不符合国际发展趋势，而且在实际工作中也带来了一系列弊端。第一，不利于人民法院充分行使司法监督权。抽象行政行为如果违法，必然带来具体行政行为的错误。当行政相对人不服针对具体行政行为的诉讼时，法院只能撤销具体行政行为，无权处理抽象行政行为，这意味着抽象行政行为将继续存在并有效，行政机关也可以据此作出同样错误的具体行政行为。这将使行政诉讼只处理个别案件，而不能消除错误行政行为的根源，导致司法监督治标不治本。第二，不利于保护相对人的合法权益。抽象行政行为制定并公布后具有约束力，任何公民、法人或者其他组织不得对抗。即使抽象行政行为违法，并通过具体行政行为对相对人造成损害，法院也无权否认其效力，从而助长行政机关滥用职权，相对人的权益无法得到根本保护。而且，为了避免法院的监督，行政机关可以采取以抽象行政行为代替具体行政行为的形式，侵害相对人的利益，但法院对此无能为力。大城市如果做出禁止摩托车通过市区的决定，显然会损害摩托车车主、摩托车生产企业和经营者的利益，但法院不能受理此类案件。第三，不利于我国社会主义法制的统一。各专门行政机关在作出抽象行政行为时，往往只注重适用于本部门职能的法律，而忽略了其他方面的法律。由此，各部门作出的抽象行政行为相互冲突或矛盾，导致行政法制不协调，影响我国法制的整体统一。第四，不利于行政机关提高行政效率。抽象行政行为没有经过司法审查程序，缺乏法律支持。当相对人拒绝执行或者消极对抗时，不能对其采取强制措施，从而影响抽象行政行为的法律效力和行政机关的工作效率，必然会降低行政机关的威信。行政活动效率的提高应以法治为基础。如果抽象的行政行为偏离了这个方向，就根本没有效率。人民法院的司法监督将使合法的行政行为得以实施，违法的抽象行政行为得以尽快变更或撤销，从本质上有利于行政行为效率的提高。为了消除上述弊端，我国行政诉讼立法有必要考虑将一些抽象行政行为纳入人民法院的受案范围。从目前我国行政诉讼的发展来看，这种做法不仅是必要的，而且是可行的。第二，外国行政立法对我国立法的影响必须从我国的国情出发，但不排除吸收和借鉴外国立法经验。以前我们制定一些法律只是想给行政手段加上法律的外衣，真正管用的是行政手段。中国加入世贸组织后，许多法律需要修改和完善，行政诉讼就是其中之一。为了建立适应市场经济的行政法制和行政管理体制，有必要大胆吸收和借鉴国外行政立法的成功经验。从国外的立法和司法实践来看，在一些行政诉讼制度相对完善的西方国家，行政立法行为通常被排除在行政诉讼的受案范围之外，而抽象行政行为则基于“有权利就有救济”的行政法原则被纳入大多数国家的诉讼范围。在英国，法院可以行使审查权，无论行政机关的具体或抽象行为如何，只要超出法定权限即可。唯一的界限就是不能否定议会法，只能通过解释议会法来控制行政权。在法国，法院审查行政机关所有活动的合法性，而不仅仅是行政机关的具体行政行为。法国地方行政法院可以审理专业立法的诉讼，撤销地方政府制定的行政法规。法国最高法院具有初审管辖权，可以撤销总统和部长会议的命令，并撤销部长们制定的行政条例。从三权分立的根本原则出发，行政机关的一切行为都属于司法审查的范围，立法是否违宪的审查也属于司法审查的范围。可以说，在美国，行政行为受司法审查是一项原则，除了排除审查，甚至对于排除审查，对方可以滥用自由裁量权或违反宪法为由申请司法审查。由此可见，扩大行政诉讼受案范围，将抽象行政行为纳入司法审查范围，不仅是国外的立法现状，也是我国完善行政诉讼法的发展趋势，也是市场经济的内在要求。三.抽象行政行为被起诉的依据和理由为了从根本上强化法律至上、法律平等、依法行政、司法独立和执政党守法的理念，必须将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。首先，抽象行政行为和具体行政行为是行政法中的概念。区别在于时间顺序和对象数量。没有本质区别。都是行政行为，除了立法行为以外的所有行政行为都要经过司法审查。只有这样，才能加强法律对行政手段的制约，规范市场经济运行，加快发展。第二，行政机关违法或不当的抽象行政行为会导致不明行政相对人的合法性

权益损害有时超过具体行政行为对具体行政相对人合法权益的损害。同时，行政机关往往将规范性文件的制定、解释和适用与普遍约束力相结合。如果抽象行政行为不受司法监督，就无法有效实现限制行政机关行使职权、维护行政相对人合法权益的目的。只有依法加强对抽象行政行为的监督，才能提高国家行政机关在广大人民群众心目中的地位和作用，才能对广大社会成员发挥示范、引导和教育作用，从而帮助行政机关更加充分、正确、合理地行使行政权力。第三，从司法实践来看，人民法院无权审查抽象行政行为，给行政案件的审理带来极大的不便。由于大多数具体行政行为必须援引行政机关的规范性文件，如果不审查规范性文件的合法性，很难判断具体行政行为的合法性。如果这些规范性文件来源于法律，就不应该害怕被法院审查。因此，法院在审理行政诉讼或非诉讼行政执行时，首先必须审查行政机关行政行为所依据的相关规范性文件是否合法。此外，最高法院(1994)34号对xxx高级法院的批复认为，当事人对行政机关作出的全民所有制工业企业分立的决定不服，依法向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应当作为“违反法律规定的管理自主权的行政案件”予以受理。由此可见，只有行政行为所依据的相关规范性文件经人民法院审查确认合法有效，才能保证行政行为合法有效，才能从源头上消除长期以来人们心中产生的“官相护”的印象。第四，1999年制定的《行政复议法》第七条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的乡级以上人民政府和xx部门的规定违法的，在对具体行政行为申请行政复议时，可以根据规定向行政复议机关申请审查。最高人民法院于1995年8月22日答复xxx高级法院:“公民、法人和其他组织认为人民法院生效的具体行政行为违法，侵犯其合法权益，向人民法院提出申诉，可以作为申诉审查”。对抽象行政行为的审查已纳入行政复议程序和法院对非诉讼行政执行的审查。因此，行政诉讼也应该有相关规定。目前，虽然《行政诉讼法》尚未修订和补充，但许多地方法院案例已经看到，行政诉讼的判决或非诉讼执行已经审查了具体行政行为所依据的相关规定的合法性。第五，从我国加入世贸组织的现状来看，应当说将抽象行政行为纳入司法审查的问题已经得到了承认。世贸组织规则中的行政行为司法审查制度突破了我国行政诉讼法的规定。根据《服务贸易总协定》第6条的规定，在不违反一国宪法制度的前提下，各成员国应尽快维持或建立切实可行的仲裁或行政法院或程序，并应受影响的服务提供者的请求，对影响服务贸易的行政决定进行快速审查。如果认为应受影响的服务提供者的请求对影响服务贸易的行政决定进行迅速审查的请求是合理的，应提供适当的赔偿。这些规定表明，在《服务贸易总协定》中，具有普遍约束力的行政机关作出的决定和命令可以根据申请人的要求接受司法审查。如果申请人的请求合理，成员国也将提供相应的救济。世贸组织规则中的许多其他协议也规定了行政行为的司法审查制度。当事人可以将行政终局决定提交司法审查，法院将对其合法性做出最终裁决。第六，在中国，大约有80%的法律法规，需要由行政机关具体实施。每个公民几乎每天都要与行政机关打交道，他的利益与行政措施密切相关。如果与具体行政行为密切相关的抽象行政行为不纳入行政诉讼，将难以有效保护行政相对人的合法权益。例如，一些地方政府对筹资和分配做出了规定。当事人意见很多，但没有起诉的法律依据。再比如，对道路交通事故责任认定、医疗事故责任认定等技术鉴定结论不满的，只能向上一级申请重新鉴定。如果上级鉴定缺乏公正性和相应的制约程序，当事人的利益仍然得不到有效保障。比如一所大学在全国招生时，存在各种分数，侵犯了宪法规定的平等权，公民无法平等享受教育机会。这些问题被法院驳回，因为它们没有法律依据。结果，一些亲戚不断上访，群体性事件不断发生，堵政府门、堵车事件频频发生，最后政府不得不以稳定为由做出让步。这些让步确实有一部分认为政府的行为是违法的，做出了让步，也有一部分合法的行政行为也做出了让步，于是民众就有了一种“诉讼不理，请愿就能赢”的思维。结果，政府的威望急剧下降，法律尊严处于危机之中。由此可见，人们法律意识的提高和社会的进步导致了抽象行政行为的诉讼化，要求法院扩大行政诉讼的受案范围。