我国农村环境污染中环境行政运行体系的缺失

我国农村环境污染中环境行政运行体系的缺失

农村环境污染的治理关系到我国农民的生存、农村的稳定、农业的发展和可持续发展。农村环境保护工作虽然已经引起了国家的高度重视，各地也在形式上加大投入解决农村环境污染问题，但目前我国农村环境污染治理过程中还存在着许多急需解决的问题。本文拟通过农村环境污染的现状及其特殊性，分析造成农村环境治理困境的深层次原因，并从行政体制制度、政府环境执法责任、政府执法实践以及民间环境组织层面对我国现行农村环境污染治理的立法模式进行分析，在此基础上提出完善的构想，以期对农村环境污染的治理有所裨益。

一、政府环境执法旅行的困境

自20世纪50年代以来，中国农村试图探索一条城市工业化带动农村经济发展之路，但由于社会体制、机制的原因，城市工业化发展受到很大影响。经过50多年的发展，农村工业化取得了较大成就，成为我国工业发展中的重要特征，农村工业化发展，加速了工业化发展的步伐，促进了经济体制的转换；转移了大量农村剩余劳动力，提高了农民收入；加快了小城镇建设的进程，对区域经济的发展起到了推动作用，成为我国工业发展中不可或缺的重要组成部分，为国民经济建设做出了巨大贡献。 但是，长期以来，农村工业产品单一、技术含量低，附加值少，生产方式粗放，资源利用率低。由于缺乏长远的统 一规划和环境保护制度，以市场为导向的短视效应，使农村工业化过程中导致生产方式上的资源掠夺和环境污染状况进一步加剧，在某种程度上，农村工业化的高速度增长是以资源高消耗和破坏生态环境为代价的。因此，受发展方式粗放、结构布局分散和城市工业污染源转移等因素的影响，农村工业化和保护资源、环境、生态之间的矛盾日益尖锐，所面临的国土、生态、资源和环境带来的压力越来越大，直接影响到现代农村的可持续发展。

（一）农村环境立法和制度的缺陷

我国环境污染治理的承载主体缺位，我国虽然已经形成了一个以《环境保护法》为核心的环境法律体系，但是在相关法律法规中并未明确各级政府在农村环境治理方面的责任。政府往往只重视自己的环境职权，而淡化自己的环境职责，尤其在农村地区，地方政府更是把主要精力投入到发展经济、吸引投资上，无暇顾及环境保护和对污染的治理。另外，环保机关和机构向农村延伸不足。没有设置专门或者兼职的环境保护工作人员及机构。我国农村环境监督管理和执法力度薄弱，这种现状和人员编制不足和设备简陋甚至缺失直接相关，即将全国大部分地区仅存在与县级的环境保护行政部门。而且在县级环保行政部门对于农村环境保护设备资金的投入甚少，环境保护的技术上得不到支持。

（二）环境违法行为屡禁不止

目前环保执法难现象在农村范围普遍存在。不法企业利用农村远离城市，缺乏有效的监管，非正常使用污染防治设施、恶意偷排、长期超标排放。企业主环保法制观念淡薄，对环境污染后果的危害性和严重性缺乏认识，置公共利益于不顾。另外，企业为了自身利益，在环保部门在环境污染案件查处中，很多企业采用“赖、躲、拖”的方式和环保执法人员周旋，对环保部门下达的处罚决定想尽一切办法进行拖延，进而达到逃避处罚的目的。对拒不履行环境行政处罚决定的，环保部门也只能申请法院强制执行，造成执行周期过长。企业如仍延续其违法行为，环保部门也无能为力。环保部门执法形式也比较单一，难以实现严格执法。当环境污染事件发生后，除了运用经济处罚手段以外，不能有效运用环境法律、法规所规定和授予的监督管理权力和其他制裁手段，尤其是刑罚使用明显不够，使严格执法成为“口号”。特别在执法中，基层环保部门会更多关注执法是不是合法，引用法律条文对不对，但往往对执法程序重视不够。“由于执法程序不严格，被告上法院，最后还是败诉。”

二、公众参与的必要性

目前环保执法难现象在农村范围普遍存在。不法企业利用农村远离城市，缺乏有效的监管，非正常使用污染防治设施、恶意偷排、长期超标排放。企业主环保法制观念淡薄，对环境污染后果的危害性和严重性缺乏认识，置公共利益于不顾。环境直接与所有人的生存利益相关，社会公众越来越关心环境问题，社会公众对环境的要求是与环境执法的终极目的相一致的。其次，公众参与具有不可替代性，由于生活习惯、生活条件和环境认识程度的不同，决策者、审查者和评价者很难设身处地地了解受影响的相关利益人实际问题所在。所以，公众参与在环境保护应具有不可或缺的地位。另外，民间环保组织也是公众参与的一种特殊形式。发挥民间环保组织的作用，行政机关与民间组织共同协作有利于制止环境违法行为的，一定程度上弥补执法过程的疏漏。重视和发挥非政府环保组织的作用，是美国、日本等国家的通行做法。20世纪50年代，国外公众环境保护运动逐步形成众多的非政府环保组织（NEO） 。我国的非政府环保组织在20世纪80年代以来陆续成立。目前，全国现有2022多个环保非政府组织，每年受理的环境违法行为举报投诉中，有十分之一是非政府环保组织提供的。