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社会公共危机面前社区功能的思考

面对社会危机，政府扮演着至关重要性作用，但是在任何一个社会，政府的力量都不可能是包揽一切的——即使因特殊时期需要而导致政府权力特别大。社会组织在此时的作用往往就非常巨大，它虽然做的是一些“拾遗补缺”性的工作，但这种工作对整个社会的力量整合和信息沟通，往往可以起到“四两拨千斤”的作用，它们是社会力量的粘合剂和润滑油，使社会这个大机器在面对共同危机时得以最好地运行。而且特别在当前的社会公共危机面前，政府、自治组织和民众个人的利益更容易得到高度统一。

抗击“非典”期间，广大社区居民对社区有了前所未有的认同感和归属感，这使得社区和居民的主观能动性同时发挥到了最高点。它调动了一个社区内一切可以运用的资源和各方面力量，相互作用，形成合力，有效地推动了社区“非典”防治工作的顺利开展。

但是，这并不意味着经历过这次突发事件之后，社区功能就会自发向现代社区迈进。因为在这次抗击“非典”的行动中，社区组织一方面出现了现代社区的萌芽，如不少社区居民以志愿者的身份积极参与社区管理活动;另一方面却依然存在对原有制度的借用，比如打举报电话，对居民行踪进行登记等。这种社区控制功能对抗击“非典”这种突发的事件很有作用，但现在有效的东西并不一定就能代表未来的发展方向。当前，“非典”渐渐离我们远去，当我们重新回顾这段经历时，我们越来越认识到，大力加强社区基层组织建设，逐步完善社区功能，努力建设现代化社区，应该成为我们今后进一步努力的方向。为此，本人就如何进一步完善社区组织功能谈几点粗浅的想法。

一、实现从行政化社区向自治社区的转变，增强社区组织的自治功能

社区不是一个单纯的地域区划概念,它超脱于政府的行政辖区,是一个具有政治、经济、文化等多重含义的概念。社区不是政府权力的延伸或准政府,而是衔接政府和个人,承接政府分离出来的管理一定区域内社会公共事务的社会自治组织。“上面千条线，下面一根针。”这不利于社会公共事务的管理。尤其是随着属地化的进展，街道要管的方面将会更多。现有街道的职权迫切需要弱化，迫切需要转移到社区群众自治组织身上去。目前社区管理是由政、企、社三种组织共同运作的。政，是指社区行政领导系统，如街道办事处、城镇管委会。政府转变职能，实行政社分开，但不等于撒手不管。社区需要借助行政力量培育自治意识、自治能力。企，是指社区内的企事业单位。企也要功能分流，实行企社分开，但是分开不等于脱离社区。企与社分而不离，分开以后还要参与社区共建。社，是指各种各样的社团组织。社团是社区行政的支持系统。政、企分别把原有的职能下放或移交给社区，并不是要把社区变成全能的大政府。如今有的小社区办成了大政府，“准政府”变成了强政府、超级政府，这是与我们建设社区的初衷背道而驰的。同政府不是万能的一样，社区自然也不能包打天下。社区内的政、企、社要功能定位，合理分工，各司其职，避免职能交叉重复，改变过去那种既是运动员又是裁判员的混乱局面。在社区管理中，要逐步变行政主体为社会主体。必须尽快将政府职能转变到社会管理和公共服务上来，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织，把群众自治范围内的事情交给群众自己依法处理，进一步明确社区居民自治应享有的权利和义务，真正实现政府部门和街道对社区居委会给予业务指导而不是进行行政干预，提供帮助支持而不插手社区事务，社区居民在社区居委会的组织和引导下，依法进行自我管理，进而建立和完善“条快结合、以块为主、分工科学、协保有力”的新型社区管理体制和运行机制。

二、大力培育非正式组织，增强社区组织的社会功能

非正式组织主要指社区中，同正式组织相比，结构较为松散、科层化程度较低、并且主要是在业余时间活动的社团。正式组织是刚性的，非正式组织是柔性的。防弹玻璃之所以防弹是因为刚柔结合。社区组织也只有刚柔结合，才能做到虚往实归，运作自如。社区中，作为非正式组织的社团主要有：服务、慈善、福利、志趣、娱乐等若干方面。社团的功能主要是：满足成员谋求发展、维护利益、交流情感、寻觅同道。社团组织的纽带不是权力，不用资本，而是靠共同特质来维系。化解矛盾，应对危机要靠行政，更要靠社团。社团是行政与居民之间的缓冲带；社团是在社会变革中，通向社会稳定的安全通道。注重发挥社团的作用，就是走群众路线，就是让群众自己救自己。依法建立起来的社团，充分发挥作用，就不致于让矛盾成堆，不至于积重难返。非正式组织还为居民参与社区社会生活提供了一条畅通渠道。居民参与社区的一个重要形式就是参与社区民间组织，如各类志愿者协会、业主委员会、治安巡逻队、秧歌队、老年书画协会等等，这些组织在居民自治、社区互助、精神文明建设中发挥着重要作用。在这次防治非典工作中，一些群众防非护卫队、巡逻队、清查组、隔离人员生活保障组等社区志愿者服务队伍就是一个个生气勃勃的社区民间组织，其核心成员大都是生活在社区的居民，他们在社区抗击非典斗争中做了大量积极有益的工作。另外，非正式组织还可以满足人们日益增长的多样化、个性化、多层次性的物质和精神生活需求。计划经济下的政府对一切大包大揽，社会供给单一化、平均化；过去政府管不了、管不好、不该管的许多事情现在可以交给社区来管理，交给民间组织来管理。社会多元化、需求多元化、管理多元化、服务多元化，非正式组织因此日渐显现出它的重要性。

三、充分发挥社区党组织的政治资源优势，增强社区组织的政治功能

在抗击非典斗争，许多社区党组织和党员充分发挥了战斗堡垒和先锋队作用，带动了广大居民群众积极投入抗非斗争。社区党组织的重要职能，就在于对社区组织实行政治领导和思想引导。一是社区党组织应发挥凝聚社区人心的作用。社区是个异质化、多元化的社会单元，怎样将这么一个社区培植成一个共同体历来是一个大难题。社区党组织要以社区共同利益为价值取向，通过强有力的思想政治工作和实施“凝聚力工程”，把社区居民和社区单位吸引过来，共同搞好社区建设，参与公共事务管理。二是社区党组织应发挥社区建设和管理的推动作用。社区自治组织所确定的每一步工作能否完成，关键在于全体社区居民和社区单位能否全力配合。社区党组织要充分利用从事群众工作的优势，说服、动员和鼓励广大社区居民和社区单位参与社区居委会分配的工作，努力完成社区的各项工作任务。三是社区党组织应发挥社区党员的示范作用。社区党组织应号召社区党员率先垂范，以榜样的力量带动社区成员和社区单位，克服困难、树立信心、积极奋进。

四、探索建立新的财力机制，增强社区组织的经济功能

社区建设和社区公共事务管理需要资金保障，特别在一些特殊时期更需要物质支撑和保障。而在以往的城市街居基层工作中，为了满足其经费需求，靠的是在政府政策扶持下自办经济项目来创收。现在，这方面我们面临着一个两难境地：一方面，街居经济中的政企不分、职能错位和随着市场竞争激烈，风险日益加剧的弊端越来越突出；另一方面，社区建设的繁重任务，使办公经费、人员工资和场所建设所需资金进一步增加。为此，应该加快探索一种既有利于社区经济发展，又有利于形成稳定的社区组织的财力来源的新途径。这就是运用财政杠杆下伸的办法，建立新的社区财力机制。其探索方向是：街居组织逐步退出自办经济项目，转向创造优化社区经济发展环境，大力发展多种所有制经济，丰富社区税源，把社区财政收入的“蛋糕”做大，在此基础上运用财政支付转移的办法，来解决社区组织的经费来源，并形成一种良性的基层财力机制。具体可考虑三个方面的政策调整：

（1）实行税收增量比例返还制度。即以街道为单位，以目前提供的税收和财政下拨的经费为基数，将每年新增加的创税部分按比例返还；同时，引导街居组织搞好自办企业改制，使之由过去的依靠自办企业创收，转为依靠增加税收获得财政返还上来，从而提高其大力发展个体私营经济和各类社区经济，搞好协税、护税的积极性。这个办法主要着眼于搞活增量，因而对上级财政也不一定会增加很大压力。

（2）实行“条费转块”、事权与财权相统一。在加强社区的综合功能的过程中，应该将过去在绿化、环卫、治安等方面条条部门的专项收费，相应拨支街居单位，实行“费随事转”。这件事可以结合完善“收支两条线”制度、加强预算外资金管理来研究、办理。

五、坚持“以人为本”的原则，进一步增强社区的综合功能

一是服务功能。组织开展面向社区居民群众的便民利民服务，面向驻社区单位的社会化服务，面向老年人、残疾人、少年儿童、优抚对象和社会群众的福利性服务，办好社区的公共事务和公益事业。二是管理功能。贯彻执行党的路线、方针、政策和法律法规，维护公德；建立社会治安综合治理群众网络，开展群防群治，调解民间纠纷，维护正常的生活秩序。三是文化功能。组织群众开展丰富多彩的精神文明创建活动和健康向上的群众性文体、科普活动，引导社区居民树立正确的世界观、人生观和价值观。四是卫生功能。健全完善社区卫生服务站，全面开展“六位一体”的社区卫生和计生服务，提高社区居民的环境意识，动员和组织居民群众建设干净、整洁的美好社区。五是保障功能。协助政府落实社会保障政策，帮助困难居民办理最低生活保障，同时依托社会保障服务站开展面向下岗失业人员的社区再就业服务。

总之，社会公共危机面前社区组织不能简单成为上级指挥棒指挥下的听话工具，应该更多的借助现代社区，结合实际进一步完善和增强社区组织功能，包括自治功能、社会功能、经济功能以及一定的政治功能、综合功能，应该更好地发挥社区组织的积极作用。

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