环境污染强制责任保险如何应对

【规章制度】

环境污染强制责任保险如何应对 本文关键词：环境污染，如何应对，强制，责任保险

环境污染强制责任保险如何应对 本文简介：摘要:从2022年新《环境保护法》第52条规定国家鼓励投保环境强制责任保险，到2022年6月环境保护部和保监会联合制定的《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》出台，表明现今我国正处于环境风险的高发期，亟需通过建立环境污染强制责任保险制度来应对日益严重的环境问题。但是如何真正落实并全面推广环境

环境污染强制责任保险如何应对 本文内容：

摘要:从2022年新《环境保护法》第52条规定国家鼓励投保环境强制责任保险，到2022年6月环境保护部和保监会联合制定的《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》出台，表明现今我国正处于环境风险的高发期，亟需通过建立环境污染强制责任保险制度来应对日益严重的环境问题。但是如何真正落实并全面推广环境污染强制责任保险制度，目前还面临着包括缺乏可保险性的制度、保险期间风险控制不足以及保险范围界定困难在内的各种挑战。因此，有必要通过增加风险的可预见性、提高保险人的承保能力、建立行之有效的奖惩系统、掌握相关的风险防范技术以及采取正面列举加除外规定的立法技巧等措施来应对这些挑战。

关键词:环境污染强制责任保险;环境风险;可保险性;承保能力

近些年来，我国经济长期处于高速增长期，国民生产总值一年一个台阶不断攀升，但同时也伴随着环境污染问题的产生，严重地侵害了人们在良好环境中生存的权利。因此，生态文明建设越来越受重视，各种各样的环境保护手段也不断涌现，环境污染责任保险便是其中之一。与以美国为代表的发达国家相比较而言，我国环境污染强制责任保险制度起步较晚但发展很快。早在1966年，美国为了减少环境污染事故的发生，及时充分保护污染受害者权益以及为企业分散风险和压力等，便已在责任保险中新增了环境污染类分支［1］31－42。而我国由于发展的阶段不同，直到1991年才意识到建立环境污染责任保险制度以应对不断恶化的环境问题之紧迫性，并逐步推行环境污染责任保险。之后，国务院印发的《大气污染防治行动计划》《重金属污染综合防治“十二五”规划》等重要文件明确要求推进环境污染责任保险的试点工作。根据国务院工作要求，原国家环境保护总局和保监会于2022年联合发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，该环境污染责任保险开始在几个省市进行试点，但基于其非强制性的特点，最后呈现的效果并不理想。由于未达到设立“绿色保险”的目的，2022年环境保护部再次会同保监会印发了《关于开展环境污染责任强制保险试点工作的指导意见》，明确地将涉重金属的、按地方规定已被纳入投保范围的以及其他高环境风险的企业纳入“绿色保险”试点的主体范围，这也真正地将我国的环境污染保险从自发性过渡到强制性［2］。2022年8月，经中央全面深化改革领导小组审议通过、国务院同意，由环境保护部等七部委联合印发的《关于构建绿色金融体系的指导意见》指出要按照程序推动制修订环境污染强制责任保险相关法律或行政法规［3］，2022年出台的《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》也因此应运而生。这一步步的立法发展趋势暗示着我国很快将全面推行环境污染责任保险，而如何解决好现今“绿色保险”所面临的挑战也就变得十分关键了。

一、我国推行环境污染强制责任保险所面临的挑战

基于目前《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》的出台，可以预见到不久之后，该制度将在我国全面推行。但也只有深入地了解了环境污染强制责任保险原理，才能找到其全面推行的实施困境，从而更好地发挥其应有的效用。环境污染强制责任保险制度的核心在于其主体及其相互的关系上。关于主体，从表面上看是三方，即保险人、被保险人和受害者。但事实上，这其中忽略了一个重要的角色———政府。政府作为不可或缺的一方主体，在该制度中发挥着极其重要的作用。而各方主体相互之间的关系则是彼此联系又相互制约的。首先，政府基于保护环境和维护社会稳定的考虑，其必须通过立法手段强制潜在的环境污染企业参保，这是该制度得以存续的一个前提。其次，有了相关的法律或者行政法规等作为支撑，保险人才会根据不同种类的环境污染开发各式各样的保险项目，同时，被保险人也将根据自己的具体情况选择合适的项目进行参保，这也就累积了强大的保险资本。再次，当发生环境污染事故时，保险人在审查满足相应条件之后，会拿出保险金赔偿受害者以及控制、治理该污染。最后，保险人为了获利，会采取措施监督和激励被保险人，而被保险人不仅可以分散企业陷入经济困难甚至破产的风险，同时还会因为降低污染等举措获得政府政策、融资方面的支持。这样的预设便促使了四方主体的良性互动，但这个理想化的模型要得以完美运转，尚需解决一些难点，具体如下:

(一)制度设计上缺乏可保险性

从保险人的角度出发，缺乏可保险性的制度设计会大大增加其承保的风险，这也就会给政府推行环境污染强制责任保险带来技术上的难题。在保险业，并非所有风险都是可保险性的风险，其必须满足一定的条件才能成为真正的保险制度，否则就成为了政府强加给保险人的一个义务，失去了保险行业通过市场调控发挥功效的意义。对于可保险性风险的条件，学界主流的观点是有五个，具体包括:1．存在大量同质风险;2．损失必须是意外的;3．已经发生的损失必须是确定的或可测定的;4．保险对象中的大多数不能同时遭受损失;5．保险人具有承保能力［4］。而不同于普通的侵权损害，环境污染侵权损害具有损害主体认定困难、因果关系难以判断、污染在一定期间内并不会完全凸显而难以在短时间内准确计算损失等特点，这使其表面上不满足上述可保险性的条件。因此，在我国尚未正式出台有关环境污染强制责任保险专项法律法规或条例的现状下，其可保险性的制度设计便成为了首要难点。

(二)保险期间风险控制不足

建立环境污染强制责任保险制度，其欲实现的目标不仅仅停留在四方主体的共赢上，还有一个重要的意义便是通过减少保险事故的发生以达到保护环境的效用，但这恰恰也是对保险人的一个挑战，即如何设置一个行之有效的奖惩系统以及掌握相关的风险防范技术。从目前环境污染强制责任保险的试点来看，其推行模式和传统的保险并无两样，这种完全市场化的运作忽略了环境污染强制责任保险有别于其他类型保险最本质的特点，也即政府作为主体一方应当发挥其保障公益的作用。因此，在环境污染强制责任保险中完全照搬和套用其他保险制度，在应对环境问题时只能治标不治本，而只有保证保险期间风险得到有效控制，才能最终实现该制度保护环境的最终目标。

(三)施行环境污染强制责任保险的范围界定困难

理论上的制度安排往往是完美的，但是落到实践当中，就会出现很多难点，其中之一便是施行环境污染强制责任保险的范围界定。一方面，不同企业的规模和经营状况等相差很大，但其潜在的环境污染程度与这些因素并不具有很强的相关性。例如整个市场中存在大量的小微企业，其受到政府的监管很小，因而其中的部分企业在经营中管理松懈、设备落后、法律与环保意识淡薄，存在很强的逃避环境污染强制责任保险的动机。另一方面，环境污染事件由于其自身复杂性的特点，在很多时候并非是突发性的，甚至某些影响在几十年之后才得以显现，这就导致了有些企业边生产边污染，不仅污染不易察觉和辨认，而且对造成损失后的处理情况也难以检测出来［5］22－23。因此，如何界定企业潜在的污染程度以及与其投保能力相平衡是个巨大的难题，而这也将进而影响施行环境污染强制责任保险的具体范围。

二、现行环境污染强制责任保险挑战之原因分析

(一)可保险性的必备条件难以达成

一方面，可保险性的五个条件中的前四个共同指向一个点，便是风险具有可预见性。换言之，一个事件发生的概率和可能产生的不利后果将决定风险的程度，因此，保险人必须能够事先对环境污染事件发生的概率和损害可能造成的影响做一个相对可靠的预判，这样才能确定此类保险费的主要计算依据，保险人也才能够针对不同的对象提供相应的保险产品。要计算此类保险费主要有两种途径:一是掌握足够的、可信的统计数据事先对环境污染事件发生的概率和损害可能达到的程度进行判断;二是通过额外收取风险保险费来代替计算这种不可预见性。首先，对于第一种途径而言，掌握足够的、可信的统计数据进行事先判断，很大程度上需要依赖该行业内部保险人之间的互相协助，比如信息共享。但这种互相协助却有可能与反垄断法等经济法制度相冲突，在环境污染强制责任保险领域内产生市场垄断效应。对此，欧盟反垄断法的相关经验值得我国借鉴，其将一定程度的信息交换作为反垄断法适用的豁免情形，只要相关企业能够证明它们之间的合同满足法律规定的四种除外情形即可［6］8－9。其次，针对第二种途径，额外收取风险保险费看似可以代替这种不可预见性，使风险具有可保险性。但这种增加保费的做法如果建立在公信力不高的基础上，由于增加了企业的负担，那么将可能导致社会对保险人不信任、打击生产积极性以及引起部分物价上涨的后果，而这样的结果势必会与政府的目标相冲突。另一方面，可保险性的第五个条件要求保险人具有承保能力，这也成为了环境污染强制责任保险推行的一个难点。例如，对于涉重金属、石化、化工、危险废物和危险化学品等这些潜在高污染行业，一旦发生事故则必然导致巨大的损害，在这种情况下，让环境污染得到有效的控制和治理，以及让受害者获得足够充分的补偿，势必会挑战保险人的承保能力。

(二)保险人监督机制缺乏

保险人对被保险人进行一个有效的监督，本身具有很大的挑战。保险人作为市场主体，追求利益最大化是其源源不断的动力，这便会促使保险人设计一系列制度使环境污染事件尽可能地少发生甚至不发生，诸如设置一个行之有效的奖惩系统、抑或掌握有效的相关风险防范技术。而这逐利的目的便会产生一个对企业的监督效果，进而实现环境污染强制责任保险制度的最高价值。但是，市场主体的地位具有其天然的局限性，那就是缺乏行政强制力，也就是说，保险人无法通过行政惩罚措施这样一种行之有效的手段对企业进行实实在在的监督。这便是保险期间风险控制不足的原因所在，保险人逐利的“天性”成为其对被保险人实施监督的动力，但是有心无力，其很难实施这样一个监督。但是，这样的理论分析其实是一个悖论。因为我们对于监督机制有种先入为主的偏见，即认为通过公权力保障的行政意义上的监督才是有力度、有效果的。事实上，找到被保险人的“软肋”然后对症下药也能实现监督的目的。被保险人作为市场主体，其有着和保险人一样的追求和目标，因此当保险人设计了一个合理的奖惩系统时，被保险人此时为了追求利益最大化，将不得不做一个利益衡量。若企业采取绿色环保型发展方式，在生产过程中的每一个环节尽最大努力采取避免环境事件发生的措施，其花费的物力财力在环境污染强制责任保险奖惩系统中能够得到充分的补偿，甚至有所获利，其必然会选择生态发展之路，反之亦然［7］。所以，对于保险期间的风险控制，如果保险人能设计出合理、可行的机制，那么将会对被保险人产生一个实质的监督效果。

(三)对被保险人的分类标准单一

环境污染强制责任保险的范围不太好界定，其根本原因在于分类标准过于单一，理所当然地觉得只要根据环境风险的危险性大小这一标准对所有被保险人进行分类，且不同类别对应不一样的环境污染强制责任保险的产品，就能够将所有企业囊括进来。但实际上，这仅仅只是一种分类方法，且视角并未放在环境污染强制责任保险范围的边界之上。例如对于慢性环境污染行业，几年甚至几十年的不断累积最终将导致严重的环境事件，此时若保险公司对这起环境事件造成的损害进行赔偿、修复等，那么这种溯及既往的担责模式对保险人来说其实是不够公平的。再比如那些缺乏监管的小微企业，由于数量多、规模小，很容易被忽略掉，但是这类企业造成的环境事件却是十分庞大、不容忽视的，因此基于环境污染强制责任保险的强制性特点，这类企业被纳入到环境污染强制责任保险的范围之内也是十分必要的。

三、完善环境污染强制责任保险制度的建议

(一)增强风险可预见性及提高承保人承保能力

一方面，增强环境污染风险的可预见性。通过上述分析，切实可行的途径包括:环境侵权损害赔偿责任制度的明确化;可获赔偿的环境侵权损害类型通过“定义加列举”的方式实现具体化;《反垄断法》将保险人之间合理必要的信息交换纳入豁免情形的范畴之中。这些方法将有助于科学、合理地确定保险费计算的依据，弥补环境侵权损害赔偿责任先天缺乏可预见性的不足，使保险人提供的环境污染责任保险产品更加合理，便于操作［8］。只有在制度设计上使环境污染的风险具备可预见性，才能使环境污染责任保险类产品满足可保险性的条件，进而通过市场调控的方式来实现该制度预达到的目的。另一方面，分散保险人的风险以提高其承保能力。具体方法有:包括涉重金属、化工在内的高环境风险行业的再保险、共同保险制度以及政府环保基金的扶持。首先，要运用再保险制度和环保基金来分散保险人的风险，前提便是对被保险人进行细分，通过梯度保险费率将所有企业分为多类。在这个问题上，荷兰的实践经验值得借鉴，其具体措施为:保险人进行必要的投入以获得区分风险的信息，这些信息包括保险业集团开展专门性研究产出的成果、信息发布主体定期公开的各类行为及行业造成环境侵权损害的相关统计资讯等。但此时应当注意，提高保险人风险区分能力的同时，也应当尽可能地降低风险区分的成本和监测风险的费用，以保证此方式具有实践操作性［9］33－49。因此，该经验的引入，能按照环境侵权损害行为的危险性大小进行区分，进而提高环境侵权损害赔偿责任风险的可区分性。其次，政府才能够根据环境风险的危险性大小这一标准，确定环保基金投入的比例，同时，保险人也才能够确定哪些环境风险需要再保险或者共同保险。事实上，环境污染强制责任保险制度在很大程度上分散了企业的风险，但环境污染事件有别于其他任何风险，其赔偿和修复的费用在很多时候都很巨大且发生的频率波动性很大，所以，保险人必须通过区分以及再分散一部分风险，才能使保险人具有足够的承保能力。

(二)建立有效的奖惩系统及掌握相关风险防范技术

首先，行之有效的奖惩系统是控制风险的可行方法，环境污染强制责任保险可以参考目前交通强制保险的相关举措。在交通强制保险中，若被保险人在前一年中未出现任何保险理赔事由，那么其在这一年中保险费将会得到一个不小的折扣;若被保险人在连续几年中均未出现任何保险理赔事由，其还会得到累积的折扣;但倘若某一年出现了一次或多次理赔事由，被保险人所缴纳的保险费将根据其事故的大小、无事故年数等标准，在参照上一年保险费的基础上，综合计算出今年应缴纳的保险费。反之，若高频出现事故，不仅得不到折扣，还会在正常基础上增加相应的惩罚费。同时，相关信息和数据将被录入系统之中，为全国保险人共同使用。这样一个奖惩系统的的确确发挥了不小的作用，将其纳入环境污染强制责任保险的制度中，也必然会对被保险人起到一定的监督效果。其次，掌握相关的风险防范技术对于保险人来说也是十分必要的。对于提高风险防范技术，保险人可以从两个层面着手:其一是对被保险企业进行定期的专业环境风险评估，包括招聘环境专业人才进入保险公司或者与有资质的环境公司合作等方式，然后根据该环境风险评估报告对保险人之保险费进行调整。其二是通过区分被保险企业环境风险的危险性大小来确定一笔成梯度的费用，其作为保险费的组成部分将用来激励被保险人采取措施降低环境风险的危险性。例如，若被保险人有经常性的生态安全检查及上报机制，或者有健全的环境安全管理制度，那么该类企业环境风险的危险性就相对较小，进而获得相应的奖励金;而如果被保险人连环境保护行政管理法律法规和环境标准等基本的要求都尚未达到，那么这样的企业环境风险的危险性就相对较高，此时，与其相对应的则是一定比例的惩罚金。所以，有效的相关风险防范技术对保险人控制风险、监督被保险企业有着切实的作用［10］。

(三)采用正面列举加除外规定的立法技巧

界定环境污染强制责任保险的范围需要通过一定的立法技术加以实现。要明确地为环境污染强制责任保险的范围划定一条边界是不可能也不现实的，所以只有通过正面列举加除外规定的立法技巧才能达到界定范围的目的。其中，正面列举需要重点突出“模糊地带”的情形，如数量庞大又缺乏环境监管的小微企业;而除外规定在详细列举之后一定要附上一个兜底条款，为将来新增和删减部分内容提供一个自由裁量的空间。因此，采用正面列举加除外规定的立法技巧，不仅能够有效避免分类标准单一而引起的范围界定困难问题，而且还可以在保障大多数情况非常明确的前提下赋予保险各方主体意思自治的权利。

四、结语

从环境污染责任保险过渡到环境污染强制责任保险，表面上仅仅增加了两个字，将自由投保变成了强制保险，但实质上却反映了当下严峻的环境形势，需要通过这一制度的推广，实现政府、保险人、被保险人和受害者四者的共赢。在试点试行的基础上可以看出，目前环境污染强制责任保险制度还面临着包括缺乏可保险性的制度、保险期间风险控制不足以及保险范围界定困难在内的各种挑战。因此，笔者认为，有必要通过增加风险的可预见性、提高保险人承保能力、建立行之有效的奖惩系统、掌握相关风险防范技术以及采取正面列举加除外规定的立法技巧等一系列措施来化解这些难点。

参考文献:

［1］周媛．我国环境污染强制责任保险立法研究［D］．重庆:西南政法大学，2022．

［2］环境保护部，保监会．关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见［J］．中国环保产业，2022(3):16－17．

［3］七部委发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》［EB/OL］．［2022－08－28］．

［4］韩海容．浅谈风险的可保性［J］．上海保险，1997(8):33．

［5］李国栋．我国环境污染强制责任保险制度研究［D］．苏州:苏州大学，2022．

［6］王晓晔．欧共体竞争法［M］．北京:中国法制出版社，2022．

［7］高炳巡．环境污染强制责任保险的正当性［J］．太原理工大学学报(社会科学版)，2022(6):17－21．

［8］竺效．试论环境侵权损害赔偿责任的可保险性:对当前构建环境责任保险制度的若干对策建议［J］．中州学刊，2022(3):97－98．

［9］王鸿斌．从试点看我国环境责任保险法律制度的构建［D］．长沙:湖南师范大学，2022．

［10］任东．浅析环境污染强制责任保险制度实施面临的困境［J］．时代金融(下旬)，2022(7):164．

作者：李杭擎 单位：福州大学法学院