论教育财政的三级本质

教育财政是社会公共权力机构为满足公共教育需要而进行的公共理财活动。社会公共权力机构要进行公共理财活动，就要同物或人发生关系。这些关系构成了教育财政的多级本质。人们对事物多级本质的认识是一个不断深化的过程。正如列宁所说：人对事物、现象、过程等等的认识是从现象到本质、从不甚深刻的本质到更深刻的本质的深化的无限运动由所谓第一级的本质到二级的本质，这样不断地加深下去以至于无穷。教育财政的多级本质由浅入深可分为第一级、第二级和第三级。深入认识教育财政的三级本质，有助于揭示和把握教育财政分配的基本规律。

一、教育财政的第一级本质：教育财政分配所产生的人与物的关系

教育财政分配是社会公共权力机构对公共教育经费及其税负所进行的分配。作为货币化社会总产品或剩余产品一部分的公共教育经费是教育财政的对象物。作为教育财政主体的社会公共权力机构要进行教育财政分配，就要同公共教育经费发生关系。于是，教育财政分配所产生的人与物的关系就集中表现为教育财政主体与公共教育经费的关系。这种关系发生在教育财政初次分配的过程中，构成了教育财政的第一级本质。

教育财政能力体现教育财政分配所产生的人与物的关系。教育财政主体运用一定手段筹集和分配公共教育经费的能力，就是教育财政能力。教育财政主体、公共教育经费和公共教育经费筹集手段是教育财政能力的三个要素。教育财政主体是教育财政能力中最活跃的要素。教育财政能力的发展以教育财政主体为主导力量。公共教育经费是教育财政能力中的物质要素。教育财政能力的发展以公共教育经费为标志。公共教育经费筹集手段是教育财政主体筹集公共教育经费的方式和方法。教育财政能力的发展以公共教育经费筹集手段为技术支撑。

教育财政能力与生产力、生产关系和上层建筑有密切联系。生产力决定社会总产品的产出量，进而决定社会总产品可用于教育的总量，决定公共教育经费的社会承受力，并在物的因素上最终决定教育财政主体筹集公共教育经费的能力。生产力越发展，社会总产品用于教育的就会越多，公共教育经费的社会承受力就会越大，教育财政主体运用一定手段所筹集到的公共教育经费就会越充足。教育财政能力在公共教育经费筹集手段不变条件下会随着公共教育经费的增加而提高。生产力是人类社会发展中最终起决定作用的力量，适应生产力发展要求的教育财政能力就是社会所必需的教育财政能力，适应生产力发展要求的公共教育经费就是社会所必需的公共教育经费量。按社会所必需的公共教育经费量进行筹集就是公共教育经费的适量筹集。生产关系从生产资料所有制形式、分配形式和人与人的关系层面影响教育财政主体行为和公共教育经费筹集手段。上层建筑从政治、法律制度和社会意识形态层面影响教育财政主体行为和公共教育经费筹集手段。适应生产力发展要求的生产关系和上层建筑应该形成适应公共教育经费适量筹集的教育财政主体行为和公共教育经费筹集手段。因此，公共教育经费的适量筹集体现教育财政能力发展的必然要求，成为教育财政分配的第一永恒主题和基本规律。

公共教育经费的适量筹集是以对公共教育经费适量的科学判断为前提的。在生产力一定的条件下，公共教育经费筹集多少才是适量?这是学术界长期争论的问题。美国学者C本森不满意用教育财政支出占财政总支出的20%的比例作为判断公共教育经费适量的判断标准，并提出公共教育经费适量判断的三个依据，即确保实现(a)近乎普及的初等教育注册率;(b)充分的初等教育巩固率以及保证中等教育学生数的相应规模和性别平衡;(c)对全体人口高质量的教育以维持人们有文化的一生。用这三个判断依据取代过去单一判断标准，使得对该问题的认识更趋全面和深化。然而，这三个判断依据因为没有在生产力发展水平或经济社会发展水平上做出区分而缺乏科学性。判断公共教育经费是否适量的依据必须在生产力发展对教育所提出的要求上寻找。这种要求规定义务教育的年限和非义务教育的适度规模。生产力发展对教育提出的要求决定社会所必需的公共教育经费量，就是义务教育年限所具有的义务教育阶段适龄人口接受义务教育所必需的公共教育经费量，再加上非义务教育适度规模所必需的公共教育经费量。

义务教育年限通常以法律形式加以规定，所以，义务教育所必需的公共教育经费量是义务教育阶段适龄人口与义务教育生产要素生均价格的乘积。非义务教育适度规模可理解为非义务教育适度在校生人数。所以，非义务教育适度规模所必需的支出量是非义务教育适度在校生人数与非义务教育生产要素生均价格的乘积。非义务教育适度规模在理论上是充分满足人们接受非义务教育需要的非义务教育规模。这种需要反映生产力发展水平，并通过非义务教育的居民购买力和财政承受力分别转化为非义务教育的市场需求和政府需求。因此，非义务教育适度规模在现实性上是充分满足非义务教育的市场需求和政府需求的非义务教育规模。非义务教育适度规模所必需的居民支出量是非义务教育市场需求量与非义务教育生产要素生均价格的乘积。非义务教育适度规模所必需的财政支出量或公共教育经费量是非义务教育政府需求量与非义务教育生产要素生均价格的乘积。非义务教育适度规模所必需的财政支出量与经济和社会发展之间相互联系。马斯格雷夫公共支出宏观模型表明，经济和社会迈向中等发达阶段政府对包括教育在内的基础设施的公共支出在财政支出中占有相当高比例。罗斯托公共支出宏观模型表明，经济一旦达到成熟阶段公共支出结构就会从对基础设施的支出转向对教育、医疗和福利服务的支出。公共支出微观模型表明，教育生产要素价格随经济增长和物价上涨而呈不断上涨趋势。这三个理论模型反映了公共教育经费必需量与经济和社会发展之间的内在联系。我国教育财政支出所遵循的保证三个增长(保证教育财政拨款增长明显高于财政经常性收入增长，保证按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长)的法律要求体现了这种内在联系。琼斯、莫菲特和亚历山大通过对美国1950年至1980年有关数据的分析所得出的教育需求的居民收入弹性在经济繁荣期会较大而在经济滞涨期会较小的

结论表明，市场经济国家要避免非义务教育规模出现大起大落，教育财政就必须肩负起保证非义务教育总支出平稳增长的重任，即在经济繁荣期适当降低非义务教育财政支出占非义务教育总支出的比例，在经济滞涨期适当提高非义务教育财政支出占非义务教育总支出的比例。我国是市场经济国家，保证非义务教育总支出平稳增长，应该成为我国教育财政的法律要求。

以社会资源为物质基础的教育财政能力因为受制于社会资源的稀缺性而使得教育财政能力发展在现实性上依赖于社会资源的有效配置。面对稀缺的社会资源，教育财政主体要从生产力发展要求出发来配置公共教育资源，不仅要实现公共教育经费的适量筹集，而且要实现公共教育经费的有效分配。因此，公共教育经费的有效分配体现教育财政能力发展的必然要求，成为教育财政分配的第二永恒主题和基本规律。

实现公共教育经费的有效分配是与克服教育资源配置的政府失灵和市场失灵相联系的。教育资源配置的政府失灵和市场失灵是教育的产品特性使然。教育是一种既具有私益性又具有公益性、外部性和社会制约性的产品。马克思在《资本论》中指出：有一些服务是训练、保持劳动能力，使劳动能力改变状态等等的，总之，是使劳动能力具有专门性，或者仅仅使劳动能力保持下去的，例如学校教师的服务(只要他是产业上必要的或有用的)、医生的服务(只要他能保护健康，保持一切价值的源泉即劳动能力本身)购买这些服务，也就是购买提供可以出卖的商品等等，即提供劳动能力本身来代替自己的服务，这些服务应加入劳动能力的生产费用或再生产费用。作为训练、保持劳动能力并使劳动能力改变状态的教育，是实现劳动力的生产和再生产。因此，作为一种产品的教育是教育者或教育机构为实现劳动力的生产和再生产所提供的一种服务。无论是教育者提供的教育，还是教育机构提供的教育，都可以作量、质、类的区分，它在消费上具有可分性。同类的教育是由不同的教育者或教育机构所提供的，其质量多少存在差异。这使得教育在消费上具有一定的竞争性和排他性。各个受教育者购买和消费教育产品总是以他对教育的私益性需要为出发点。正如马克思所说：在任何情况下，个人总是从自己出发的。教育的公益性是教育给社会带来的好处。受教育者消费教育主要不是为了享受教育过程给他带来的愉悦，而是在获取知识、提高能力、增进健康等教育过程中自觉或不自觉地实践社会要求。这对受教育者个人和社会都是有益的。教育的外部性是受教育者生活所在的社区和邻居、他工作或未来工作所在的单位都会从他在消费教育产品过程中所获得的知识、能力、健康以及文明行为习惯中获益且不必通过市场支付任何成本。教育的社会制约性是说教育总要反映一定生产力、生产关系和上层建筑对人的发展提出的要求。市场配置教育资源的出发点是教育的私益性需要，因此，教育资源配置在满足教育的公益性、外部性和社会制约性需要方面会发生市场失灵。纠正教育资源配置的市场失灵是实现公共教育经费有效分配的必然要求。政府配置教育资源的出发点是教育的公益性、外部性和社会制约性需要，因此，教育资源配置在满足教育的私益性需要方面会发生政府失灵。克服教育资源配置的政府失灵也是实现公共教育经费有效分配的必然要求。

二、教育财政的第二级本质：教育财政分配所产生的人与人的关系

教育财政主体要进行公共教育经费及其税负的分配，就要同受教育者、教育者或教育机构和纳税人发生关系。于是，教育财政分配所产生的人与人的关系就表现为教育财政主体与受教育、教育者和纳税人的关系。这种关系发生在教育财政初次分配和再次分配的过程中，构成了教育财政的第二级本质。

教育财政方式体现教育财政分配所产生的人与人的关系。教育财政主体对公共教育经费及其税负进行分配的制度安排和行为规范，就是教育财政方式。它主要包括教育财政体制、教育财政机制和教育财政政策与法规等。教育财政体制、教育财政政策与法规是教育财政分配的制度基础。它们决定了人们在教育财政分配中的地位、利益关系和行为方式，从而决定了教育财政分配所产生的人与人关系的性质。教育财政机制是教育财政体制、教育财政政策与法规的实践方式。它具有对教育发展的推动作用、对人们利益关系的调节与整合作用、对经济和社会发展的促进作用。教育财政分配所产生的人与人的关系归根结底是人们之间的利益关系。人们之间利益关系的平等交换就是社会公平。作为社会公平的重要内容、道德要求和社会进步标志的教育财政分配公平是教育财政方式应有的价值取向。因此，教育财政分配公平是教育财政分配的第三永恒主题和基本规律。

教育财政分配公平是教育财政分配所体现的各受教育者之间、各教育者之间和各纳税人之间利益关系的平等交换，其实质是体现利益均衡化。马克思指出：人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。教育财政分配所体现的利益均衡化是教育财政分配的利益主体与利益客体的对立统一关系所表现出来的社会化需要，具体说来，就是体现发展成果由各阶层、各群体的人们共同分享以及人们之间收入、财产差距的不断缩小。教育财政分配是国民收入再次分配的重要手段。教育财政方式要追求教育财政分配公平，就要体现利益均衡化。

教育财政分配所体现的各受教育者之间利益关系的平等交换，就是教育财政分配在调节各受教育者之间利益关系上所体现的以完全平等或比例平等为原则的利益均衡化。人们接受义务教育的权利是人权的组成部分。正如马克思所说：人权之作为人权是和公民权不同的。和公民不同的这个人究竟是什么人呢?不是别人，就是市民社会的成员。为什么市民社会的成员称作人，只是称作人，为什么他的权利称作人权呢?只有用政治国家和市民社会的关系，政治解放的本质来解释。首先我们肯定这样一个事实，就是不同于公民权的所谓人权无非是市民社会的成员的权利，即脱离了人的本质和共同体的利己主义的人的权利。人权是每个人参与社会缔结所赋予的基本权利。每个人参与社会缔结所作的贡献是完全一样的，所以每个人在人权上应该完全平等。社会应该保证每个人完全平等地享有他参与社会缔结所赋予的基本权利。王海明先生把这种基本权利视为人们至少应该得到生存和发展的必要的、起码的、最低的权利。人们接受义务教育的权利是人们至少应该得到生存和发展的必要的、起码的、最低的权利，因而是人权的组成部分。人们接受义务教育的权利应该完全平等。各受教育者之间利益关系在接受义务教育权利上的平等交换应该体现完全平等原则。教育财政分配应该保障每个适龄儿童和青年完全平等地享有接受义务教育的权利，保障每个适龄儿童和青年完全平等地接受等质等量的义务教育。这种保障体现利益均衡化。我国致力于促进义务教育均衡发展，无疑是促进利益均衡化所必需的。

人们接受非义务教育的权利是马克思所说的公民权的组成部分。公民权分配所体现的人们之间利益关系的平等交换，就是人们在社会上所得到公民权的多少与他们为社会所做

贡献的大小成比例。这种平等交换是一种比例平等交换。人们在接受教育过程中为社会所做的贡献是用人们的学习表现来衡量的。人们在接受非义务教育的权利上得到的多少与他们在接受教育过程中表现的好坏成比例，就是人们之间利益关系在接受非义务教育权利上的比例平等交换。因此，各受教育者之间利益关系在接受非义务教育权利上的平等交换应该体现比例平等原则。教育财政分配应该保障人们按比例平等原则享有接受非义务教育的权利。比例平等是有差异的平等。按比例平等原则分配接受非义务教育的权利本身不体现利益均衡化。再说，学习表现的好坏既与学习者是否努力相联系，又与学习前他的学习基础是否牢固相联系，还与他的家庭支持他学习的经济条件是否具备相联系。而学习基础的不同又与各地、各阶层、各民族、各群体义务教育发展的不平衡相联系，家庭经济条件的差异又与各地、各阶层、各民族、各群体分配收入的不均衡相联系。因此，接受非义务教育权利的比例平等分配只有适度向教育弱势地区、教育弱势阶层、教育弱势民族、教育弱势群体倾斜，才有助于体现利益均衡化。同样，教育财政对非义务教育阶段学生的直接资助只有适度向经济弱势地区、经济弱势阶层、经济弱势民族、经济弱势群体倾斜，才有助于体现利益均衡化。

教育财政分配所体现的各教育者之间利益关系的平等交换，就是教育财政分配在调节各教育者之间利益关系上所体现的以比例平等为原则的利益均衡化。各教育者为社会所作的贡献越大，他们所得到的利益就越多。这就是各教育者之间利益关系的比例平等交换。教育财政分配在调节各教育者之间利益关系上应该遵循比例平等原则。然而，各教育者之间利益关系的比例平等交换本身不体现利益均衡化。教育财政在调节各教育者之间利益关系的比例平等分配时只有适度向经济弱势地区、经济弱势阶层、经济弱势民族、经济弱势群体倾斜才有助于体现利益均衡化。

教育财政分配所体现的各纳税人之间利益关系的平等交换，就是教育财政分配在调节各纳税人之间利益关系上所体现的以比例平等为原则的利益均衡化。纳税人从教育的公益性和外部性中所获得的好处与他在公共教育经费上所承担的税负成比例，就是体现公共教育经费税负承担上的比例平等。教育，的公益性和外部性在国民收入中主要表现为科学技术和劳动素质对经济增长所作的贡献。纳税人的收入作为国民收入的一部分，不管它来自劳动所得还是来自投资所得，都包含着教育的公益性和外部性对经济增长所作贡献在其中的体现。每个劳动者，无论他的家庭是否有人接受教育，能否从公共教育支出中得到好处，都有义务来承担公共教育经费税负。公共教育经费税负分配应该遵循比例平等原则。这意味着，个人所得越多，他所承担的公共教育经费税负就应该越多。然而，公共教育经费税负的比例平等分配本身不体现利益均衡化。教育财政分配在调节各纳税人之间利益关系时只有适度向高收入者倾斜才有助于体现利益均衡化。

三、教育财政的第三级本质：教育财政分配所产生的教育财政能力与教育财政方式的关系

既然教育财政有第一级本质和第二级本质，那么第一级本质与第二级本质之间有什么内在联系?前面分析表明，教育财政分配所产生的教育财政能力与教育财政方式的关系体现这种内在联系。这种关系发生在教育财政分配更广、更深的层面，因而构成了教育财政的第三级本质。

教育财政分配以教育财政能力为物质内容，以教育财政方式为社会形式。在现实生活中，既没有脱离教育财政能力的教育财政分配，也没有脱离教育财政方式的教育财政分配。教育财政能力反映生产力，教育财政方式反映生产关系。生产力与生产关系的对立统一关系和矛盾运动在教育财政分配中表现为教育财政能力与教育财政方式的对立统一关系和矛盾运动。在教育财政能力与教育财政方式的矛盾运动中，教育财政能力是矛盾的主要方面，它起着决定作用。一定的教育财政方式是适应一定的教育财政能力发展要求而产生的，并对教育财政能力具有反作用。教育财政能力总会随着生产力发展而发展，生产关系也总要随着适应生产力发展新要求而变革，教育财政方式如果不能随着生产关系的变革而变革，就会阻碍教育财政能力的发展。于是，适应教育财政能力发展的新要求而变革教育财政方式，就成为教育财政分配的第四永恒主题和基本规律。

教育财政能力与教育财政方式的对立统一构成教育财政形态。正是生产力与生产关系、教育财政能力与教育财政方式的矛盾运动，推动了教育财政形态由低级向高级发展。人类社会发展虽然经历了五种不同社会形态，却只经历了四种相对独立的不同教育财政形态，即奴隶教育财政、封建教育财政、资本主义教育财政和社会主义教育财政。

教育财政是财政发展和分化的结果，而财政则是生产力发展到一定历史阶段的产物。原始社会前期因为没有剩余产品而自然不会有财产和理财活动。正如摩尔根所说：人们以财产代表积累的生活资料而对它产生占有的欲望，这在蒙昧社会是完全没有的事。原始社会后期随着剩余产品的出现而出现了以满足公共需要为目的的公共理财活动即财政。希腊氏族法典中关于具有公共财产、一位执政官和一位司库的记载，我国《史记五帝纪》和《路史》分别关于神农之时以征不享、和二十二税一的记载，都是财政产生于原始社会末期的文字证据。原始社会的氏族公共活动，如青年之家举办的活动，既是教育活动，又是政治活动、宗教活动和军事活动。这意味着，满足青年之家活动需要的公共理财还没有从财政中分离出来，氏族财政也就不可能分离出教育财政。到了奴隶社会，学校的出现使得教育脱离了直接的生产劳动。奴隶国家为满足学校开展公共教育活动需要而进行的公共理财活动，就逐渐成为一种独立的公共理财活动，教育财政也就从奴隶社会开始取得了相对独立的地位。

奴隶社会那种以失去人身自由的奴隶为劳动者和以刀耕火种式的奴隶被动消耗体力为主的生产力只能提供极为有限的剩余产品，从而决定了奴隶教育财政能力具有迟滞增加的物质内容，使得教育财政主体对社会所必需的公共教育经费量的财政分配完全局限在奴隶主阶级实现统治者再生产所必需的公共教育经费量上，对教育资源有效配置的评价完全局限在满足统治者再生产需要的认识上。奴隶生产方式所决定的奴隶教育财政方式具有奴隶主阶级对教育垄断的完全性，从而使得教育财政分配表现为奴隶主阶级与奴隶阶级之间利益关系完全不平等的交换。这有利于教育财政能力随着以刀耕火种式的奴隶被动消耗体力为主的生产力的发展而发展。随着生产力朝着农民主动体脑结合的手工操作的方向发展、剩余产品的增加、地主阶级和农民阶级的出现和他们分别占有剩余产品，这种教育财政方式逐渐成为农民主动体脑结合的手工操作时代教育财政能力发展的障碍，最终随着封建生产方式的制度性胜利而为封建教育财政方式所取代。

封建社会那种以具有依附性人身自由的农民和手工业者为劳动者和以手工操作式的农民主动体脑结合为主的生产力

能提供相当有限但比奴隶社会丰富得多的剩余产品，从而决定了封建教育财政能力具有缓慢增加的物质内容，使得教育财政主体对社会所必需的公共教育经费量的财政分配能在保障统治者再生产需要的前提下兼顾劳动力再生产的需要，对满足劳动力再生产需要的评价能纳入教育资源有效配置的评价之中。封建生产方式所决定的封建教育财政方式具有地主阶级对教育垄断的不完全性，从而使得教育财政分配表现为地主阶级与农民阶级之间利益关系不完全平等的交换。这有利于教育财政能力随着以主动体脑结合的手工操作为主的生产力的发展而发展。随着生产力朝着机器操作的方向发展、剩余产品的快速增加、资产阶级和工人阶级的出现、以及两阶级分别以资本积累和出卖劳动力的方式占有剩余产品，这种教育财政方式日益难以适应机器操作时代教育财政能力发展的要求，最终随着资本主义生产方式的制度性胜利而为资本主义教育财政方式所取代。

资本主义社会那种以享有人身自由并掌握现代科学技术的工人为劳动者和以机器操作为主的生产力能提供数倍于封建社会的剩余产品，从而决定了资本主义教育财政能力具有快速增长的物质内容，使得教育财政主体在社会所必需的公共教育经费量的财政分配上和教育资源有效配置的评价上一同指向政府和市场的教育需求的充分满足。资本主义生产方式所决定的其教育财政方式通过法制化在一定程度上具有公益性、普惠性和公平性，从而在财政分配上表现为各阶层之间利益关系不充分平等的交换。这有利于教育财政能力随着以机器操作为主的生产力的发展而发展。现在，资本主义国家普遍推行了法制化公共教育财政，政府每年依据有关法律条款和议会所通过的年度公共教育财政支出方案对各级各类公立学校实施财政拨款，对实施免费义务教育实行财政保障，对发展继续教育的财政保障达到足以让每个家庭能承担得起其子女的继续教育学费的程度。尽管如此，法制所固有的阶级性使得资本主义法制化教育财政方式总是更有利于保障资产阶级的教育权益，从而使得它在教育财政分配公平上的体现总是具有狭隘性，在教育财政能力发展新要求的适应上总是具有局限性。生产力在资本主义社会的进一步发展，必然提出人的全面发展的要求，必然创造出有利于实现人的全面发展的物质条件，从而必然使得资本主义教育财政方式日益难以适应人的全面发展时代教育财政能力发展的要求。随着资本主义的必然灭亡和社会主义的必然胜利，资本主义教育财政方式最终必然被社会主义教育财政方式所取代。

在社会主义社会，劳动者以社会主人的身份从事实践活动，并在一定范围内实现了生产资料的所有者与结合者的统一，使得生产力具有持续增强的活力和动力，具有提供比资本主义社会丰富得多的剩余产品的发展前景，从而决定了社会主义教育财政能力具有持续快速丰富的物质内容，使得教育财政主体从人的全面发展与经济社会发展相协调出发，在社会所必需的公共教育经费量的财政分配和教育资源有效配置的评价上指向政府与市场教育需求的充分满足。社会主义生产方式所决定的教育财政方式具有比资本主义社会更高程度的公益性、普惠性和公平性，并通过法制化来体现人们之间利益关系在教育财政分配上充分平等的交换。随着生产力在社会主义社会的进一步发展，人的全面发展的需要会不断增长，推进人的全面发展的物质条件也会不断成熟，社会主义教育财政方式会随着社会主义制度的日益自我完善而不断自我完善，并逐步过渡到共产主义教育财政方式。

新中国成立以来，教育财政能力与教育财政方式的矛盾运动贯穿整个教育财政分配过程。在百废待兴的战后三年治理整顿、恢复重建时期，工业基础薄弱、农业经营分散和其他产业发育不全，生产力处于相当落后的发展水平。教育财政能力表现出相当贫乏的物质内容。当时，教育经费实行政府统收统支并保证一个萝卜一个坑式地发展社会所必需的教育。这种集中化教育财政方式是与当时相当贫乏的教育财政能力相适应的。进入第个五年计划以后，随着生产力发展对教育财政能力发展提出的新要求，集中化教育财政方式不利于充分发挥中央和地方两个积极性，后来终于为条块化教育财政方所取代。改革开放以后，随着生产力的快速发展对教育财政能力发展的推动，条块化教育财政方式变得越来越不适应社会主义计划经济向社会主义市场经济转型所提出的教育财政能力发展的要求。于是，它开始向法制化、公共化、公平化教育财政方式转型。这种转型主要表现在：构建以政府投入为主、引导社会投入的教育财政体制，构建义务教育经费实行财政全面保障、非义务教育经费实现财政保障为主和社会保障为辅的教育财政机制，构建以保证三个增长为目标的教育财政法律体系(就像前面所指出的那样，这个法律体系中还应该增加保证非义务教育总支出平稳增长的法律要求)，构建以国家资助经济困难家庭子女上学、鼓励和引导社会力量捐资出资办学、完善教育收费、教育资助和教育经费管理制度为主要内容的教育财政政策体系。社会主义市场经济是以法制、公共保障和公平竞争为依托的经济。这种依托构成了生产力与生产关系、教育财政能力与教育财政方式的矛盾运动的社会基础。在这一基础上推进教育财政方式的法制化、公共化、公平化改革，有利于教育财政方式更好地适应教育财政能力随着社会主义市场经济的发展而发展的要求。所以，当前我国教育财政方式所推进的法制化、公共化、公平化改革，符合教育财政三级本质的要求，必须坚持下去。