时下，供给侧结构性改革已成为经济政策表述时使用频率最高的词汇之一。2022 年11 月10 日，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上强调，在适度扩大总需求的同时， 着力加强供给侧结构性改革。这是中央首提供给侧改革。次日，国务院常务会议再次强调培育形成新动力新供给扩大内需。11月18 日，习近平在APEC 会议上再提供给侧改革。高层9 天三提供给侧结构性改革，如此密集，实属罕见。而在早前公布的中共十八届五中全会公报中，也有释放新需求、创造新供给的表述。2022 年双十一，国内消费市场需求乏力，进口产品却异军突起。网报某大型外资超市在天猫共售出22.4 万升进口牛奶，约占国内鲜奶市场份额的10%。与此同时，日本的马桶盖、法国的化妆品和美国的iPhone 手机成为国内抢手货。海淘和消费外流现象背后并不是简单的崇洋媚外，它反映出逐渐富裕起来的国民对消费质量的重视，更折射出长期以来我国供需错位的结构性矛盾，凸显政府的越位和缺位。
供给侧改革的学术渊源可追溯到19 世纪初的萨伊定律。该定律认为供给能够自动创造自己的需求， 主张在资本主义社会不会出现任何生产过剩危机。面对大萧条，古典经济学陷入理论和实践上的双重危机。凯恩斯批判了萨伊定律关于供给能自动创造需求的古典思想，认为那只存在于以物易物的实物经济中，并针对性提出需求能自动创造供给的命题，在此基础上形成以需求管理为核心的现代宏观调控政策体系，并在战后西方各国实践中获得极大成功。但20 世纪70 年代后，欧美主要发达国家经济陷入滞胀泥潭，以拉弗为首的供给学派主张回到萨伊、重视供给，纷纷加入到声讨凯恩斯相机抉择的需求管理政策的队伍中。受里根经济学和撒切尔主义思潮影响，美、英两国分别采取以结构性减税和国企改革为核心的供给侧管理政策，并获得一定程度的成功。供给学派的代表人物罗伯茨(1987)利用相对价格理论，考察税率在不同经济部门的激励作用。但总体来看，供给学派注重问题导向，对基础理论研究不够深入，很难融入主流经济学研究范式中。
国内学者中，杨沫等(1983)最早强调在供给角度实施结构优化，增加有效供给的宏观调控重要性。张晋生(1999)呼吁应淡出积极的财政政策，强化供给管理是必须的。刘伟等(2022)对比了供给管理和需求管理的作用对象、作用方式和作用效果的差异。苏剑(2022) 批评了认为供给管理政策只能用于长期调控的错误观点，认为调节生产者的激励是短期供给管理的核心。贾康(2022)认为，以总量调控为核心的需求管理政策难以包打天下，在三农问题、区域协调发展和生态保护等领域宜使用结构性政策。滕泰(2022)提出淡化总需求管理，从供给侧推动改革的政策主张。伴随着高层对供给侧的关注，对其研究如雨后春笋。郝君富等(2022)建立微观模型，研究税收如何通过相对价格来改变劳动者和企业的激励，在理论上证明拉弗曲线的存在。李停(2022)认为，新常态下， 供给侧改革的本质是经济再平衡。胡鞍钢等(2022)提出要立足五大政策支柱，做好加减乘除混合运算，才能走出一条中国特色的供给侧结构性改革创新之路。
对于供给侧结构性改革，眼下有各种解读。2022年1 月4 日《人民日报》刊登专栏，明确供给侧结构性改革的理念、思路和重点任务。作为全新表述，专栏阐明了决策层对未来宏观调控政策思路的新认知，也指明了未来宏观经济政策的着力点。虽然目前政界和学界就供给侧结构性改革的理念、思路和重点任务已经形成共识，但这些仍是粗线条的。对于政策实施者而言，选择什么样的路径实现供给侧改革更富有现实意义。本文旨在厘清供给管理的理论内在逻辑，并对照中国经济现状，探讨供给侧结构性改革实践路径。
一、供给侧结构性改革的理论内在逻辑
1. 供给侧结构性改革的内涵
苏剑(2022)认为，供给管理政策是那些使总供给曲线发生移动，并且能够由政府控制的因素。陈世清(2022) 认为， 供给侧改革就是用增量改革促存量调整，通过优化投资结构、产业结构开源疏流，实现经济可持续发展与人民生活水平提高。《人民日报》从国情出发，用供给侧+结构性+改革分解公式来理解，即从提高供给质量出发， 用改革的办法推进结构调整，提高供给结构对需求变化的灵活性，提高全要素生产率。综合上述观点，本文认为供给侧结构性改革是为提高经济增长质量、提升供给结构对需求变化的适应能力，从增加要素数量和提高全要素生产率等供给端推进经济战略性调整，最终能够使总供给曲线右移、潜在增长率发生改变的政府可控因素。
2. 需求管理和供给管理的区别
作为宏观经济政策两大基本工具，需求管理和供给管理有显著的区别。首先是作用对象不同。需求管理直接作用的是消费者，包括生活消费和生产消费，前者表现为居民消费需求， 后者表现为企业投资需求;而供给管理的作用对象是生产者，包括企业主和工人。其次是作用效果不同。就抑制膨胀而言，需求管理是顺周期的，而供给管理是逆周期调整。再次是作用方式不同。需求管理主要调节经济主体的购买力，而供给管理主要是调节生产者的积极性和供给结构。最后，需求管理和供给管理的作用工具、机理和视界也不同。需求管理有消费、投资和出口三驾马车，供给管理有劳动、资本、土地和创新四大要素。需求管理通过财政、货币政策调节社会总需求，目的是使经济实现潜在增长率或尽可能接近潜在的增长水平，本质上是短期调节手段。而供给管理通过税收政策、金融政策和产业政策等手段，改变要素数量和使用效率，目的是影响和改变潜在的经济增长水平。既可以用于短期调节，也可以作为长期调节手段。表1 列出需求管理和供给管理的主要区别。
3. 当前对供给侧结构性改革的认识误区
对于供给侧结构性改革，当前普遍存在以下几点顾虑甚至误解。
一是将供给管理和需求管理对立，认定推进供给侧结构性改革必须实行需求紧缩。当前我国宏观经济周期性矛盾和结构性矛盾并存，但主要矛盾是结构性问题。诚然，实行供给侧结构性改革，需要从过去漫水灌溉式的财政货币政策淡出，但不意味着一定要实施紧缩的财政货币政策。实际上，需求管理和供给管理从来就不是对立的，需求紧缩也不是供给调节的必要条件。当前推进供给侧结构性改革需要稳定的宏观环境，在需求管理政策上要向精细化、精准化转变，不能再搞强刺激，但也要谨防出现周期性紧缩。
二是担心供给侧结构性改革会导致计划经济的复辟。计划经济本质上也是供给管理，通过政府计划来直接促进供给的政策体系(刘伟等，2022)。但对当前我国正在实施的供给侧管理会导致计划经济复辟的顾虑，实属没必要。恰恰相反，供给侧结构性改革的微观基础需要为企业减负， 精简不必要的行政干预，释放企业经营活力，降低制度性交易成本。为此，需要矫正过去过多依赖行政力量配置资源的体制机制，明确政府行为的边界，做到既不越位，也不错位，更好发挥市场机制在资源配置中的决定性作用。从我国实践来看，许多结构性矛盾的根源恰恰是政府干预太多，导致市场很难顺畅出清，如产能过剩和僵尸企业。正所谓真理再前进一步就是谬误，供给管理的极端形式就是计划经济。供给侧结构性改革对政府干预经济的领域、方式、力度都有全新要求，也是对政府驾驭宏观经济能力的一种考量。
三是认为供给管理属长期经济政策，无法对经济短期波动发挥作用。传统上，凯恩斯的需求管理属短期政策，政策主要目标是充分就业和物价稳定;而古典学派的供给管理属长期政策，政策目标是长期经济增长。在任何一本标准的教科书中，总供给都被定义成潜在的生产能力，决定于经济社会的资源总量和技术水平。由于一个经济体的可用资源在时点上是存量概念，技术水平短期内也很难跃升，因此，供给管理被很多人误认为只能用于长期调控，如促进经济增长等，在短期内则不适用(苏剑，2022)。毋庸置疑，为经济增长积蓄动力是供给管理的优势，但据此认定供给政策只能在长期内发挥作用，对短期波动束手无策那就十分武断。事实上，供给管理可分为长期政策和短期政策，二者作用方式也有异。经济体的资源禀赋和技术水平，短期内都是存量，不能作为政府短期控制变量。但资源和技术水平的利用率却能在短期内发生重大改变，成为政府短期的可控变量，供给管理也因此有短期的政策含义。现代激励理论认为，经济体可用资源和技术水平的利用率与经济活动参与者(工人和企业主)所面临的激励息息相关。经济活动参与者的激励是可以随时改变的，调节参与者的激励便成为短期供给管理政策的核心。
二、经济新常态下为什么要推进供给侧结构性改革
1. 推进供给侧结构性改革， 是对中国宏观经济环境认识上的理论升华和当前经济形势正确判断后开出的政策良方
回顾近年来我国政府对经济基本形势的判断，从三期叠加到经济新常态再到供给侧结构性改革，是一个认识不断深化的探索性过程(龚雯等，2022)。从供给端推进改革，正是我国政府在综合分析世界经济复苏的长期性和我国经济发展的阶段性基础上，集全体人民智慧之精华后作出的科学论断，是对现阶段我国宏观经济环境认识上的理论升华。经济新常态下推进供给侧结构性改革，也是对当前经济形势正确判断后开出的政策良方。当前，国际分工形式正值产业间分工向产品内分工的形态演变，增长方式从粗放型向集约型转变，这是大势所趋，各国只能顺应它。恪守过去粗放型增长模式，国际国内形势都不允许，最终也会因为资源和环境压力难以为继。推进供给侧结构性改革和转变经济增长方式具有内在统一性，为经济积蓄和培育增长动力，通过转变经济发展方式实现经济结构的整体跃升。
2. 推进供给侧结构性改革， 是我国当前宏观经济问题倒逼，也是发展中国家跨越中等收入陷阱的必经阶段
在廉价劳动力、改革红利、后发优势和总体上积极宽松的财政货币政策共同影响下，从20 世纪90 年代开始，中国经济在世界舞台上显示出竞争力。改革开放30 余年我国GDP 年均增长率约为9.8%，2022年跃升为全球第二大经济体，2022 年以PPP 计算的经济总量全球第一，我国经济发展业绩举世瞩目。但进入2022 年后，我国经济步入下行阶段。2022 年经济增长率降至6.9%， 以往高速增长过程中累积并掩盖的各种体制性、结构性矛盾开始水落石出，突出表现在成本、债务和产能过剩三块石头。适龄劳动人口2022 年到2022 年持续3 年下降，直接导致工资成本迅速上升，侵蚀企业家精神。地方政府融资平台放开后，政府负债率居高不下，经济风险发生概率上升。截至2022 年末，地方政府总负债高达30.28 万亿元，负债率为28%。产能过剩无疑是中国经济发展路途中的拦路虎。官方数据显示，供求矛盾最突出的钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶2022 年底产能利用率仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。
面对成本、债务和产能过剩三块石头，是使用扩张的财政政策、货币政策继续漫水淹石，还是直面困难从供给层面采取更加积极主动的政策措施，是摆在宏观政策制定者面前的重要课题。宏观经济波动可分解成周期性成分和趋势性成分，相应的调控工具也应不同。我们认为，破解当前中国经济发展过程中的种种难题，推进供给侧结构性改革是必行之举。一方面，虽然这些问题既有周期性特征，但主要还是结构性矛盾带来的趋势性问题，因而凯恩斯的短期刺激政策很难奏效。比如说产能过剩这个结构性矛盾问题，很大程度上与上一轮世界经济复苏导致的外需高增长有关，仅靠财政政策、货币政策刺激国内消费和投资很难消化。另一方面，近20 年的宽松财政、货币政策也累积了不少矛盾， 如地方债和流动性过剩问题，政策实施的空间十分有限。需求扩张对产出的影响也存在边际收益递减，货币创造财富的效率急剧下降。宏观经济学通常使用GDP 与M2 供给量的比值来衡量货币创造财富的效率，这一比值在考察期持续下降，并在2022 年跌破0.5。而在欧美发达国家，这一比值通常都在1.5 以上。
说到底，在当前国内外环境下，中高速增长是经济系统的内生结果，很难通过需求扩张实现V 型反弹，未来相当长时间内中国经济可能会经历U 型增长阶段(龚雯等，2022)。退一步讲，面临危机照搬过去的四万亿工程用扩张的货币政策继续放水，或许短期内也能淹石，掩盖矛盾，获得一定增长速度，但经济系统中的三块石头并不能在漫水中变小或消失，反而会继续生长。货币似蜜，最后还是水(周其仁，2022)。财政货币扩张短期内以高速增长掩盖一些结构性矛盾，长期内会累积更深矛盾，经济运行风险呈几何级数递增。概言之，我国当前宏观经济症结属中长期的素质性问题，凯恩斯主义开出的短期药方治标不治本， 唯一出路就是推进供给端改革，提高经济增长的内生力。这既是我国当前宏观经济形势倒逼， 也是发展中国家跨越中等收入陷阱的必经阶段。
三、供给侧结构性改革的路径选择
供给侧结构性改革如何落实?对于政策实施者而言，选择什么样的路径实现供给侧结构性改革更富有现实意义? 路径选择要有时间表和路线图，体现出政策的可操作性。按照新古典经济理论，要素数量和全要素劳动生产率在长期内是决定经济增长的基本面，因此如何提供更多优质生产要素、优化配置稀缺要素和提高要素利用率便顺理成章地成为供给侧改革的落脚点。我们认为，供给侧结构性改革的路径选择需要在劳动力、资本、创新和政府4 条主线上推进。
1. 全面落实二胎政策， 努力实现经济增长由人口红利向人才红利转变
人口红利无疑是我国改革开放以来持续增长的重要因素。2022 年我国人口出现结构性拐点，2022 年开始劳动年龄人口总数及占比都明显下降。截至2022 年底， 全国60 岁以上老龄人口占比15.5%，已达2.12 亿。中共十八届五中全会决定全面实施放开二胎政策，并于2022 年1 月1 日开始正式实施。此举必将成为劳动力要素改革的基础，可缓解人口老龄化和用工慌的压力，补充人口红利。
落实二胎政策仅是从量上保证劳动力要素的未来供给，而加大教育投入力度，提升人力资本，才能使劳动力获得质的提升。我国正步入中等收入国家行列，人口结构性变化推动用工成本上升，依靠人口红利获得竞争优势已无可能，经济发展面临发达国家强大的科技竞争力和亚洲新兴经济体更低要素成本竞争力的双重夹击。如何突破重围? 唯有全面提升劳动者素质，把人力优势转化为人才优势，既能缓解当前劳动力供求矛盾，又能实现经济发展方式由要素驱动向创新驱动的转变。
2. 深化农地制度改革，降低企业经营成本，提升资源利用效率
农地制度改革的核心是提高土地要素的使用效率。2022 年底，全国耕地流转总面积达4.03 亿亩，但租赁、转让等农地流转初级形式占72.3%，入股、信托和农地证券化等高级形式比重过低。如何盘活农地这一重要生产资料，让不能移动的土地通过流转方式金融创新流动起来，必将成为我国新一轮土地制度改革的重大突破。当前要按照明确所有权、稳定承包权、放活经营权的总体改革思路，以农地确权为基础，全面提升土地要素的流动性。农地流转方式金融创新可以促进土地要素优化配置，实现规模经济，还可将农民从强的土地依附关系中解放出来，缓解当前日趋紧张的劳动力供求矛盾。
资本要素的改革目标是提升投资回报率，重拾投资者信心。高成本是导致企业利润整体不佳的直接原因，也是供给侧最致命的硬伤。在当前国内外需求整体欠佳的大环境下，如何降低企业经营成本提高投资回报率是务实的选择。企业成本包括人力成本、资金成本、财税成本和原材料成本，可从以下四个方面入手。一是适当降低企业社保费率，减轻企业人力成本压力。同时为缓解社保基金缺口，划拨国有资产补充社保基金蓄水池势在必行。二是扩大固定资产加速折旧范围，降低企业财税成本，还可以拉动有效投资，推动传统产业改造，化解过剩产能，打造中国制造升级版。三是推进利率市场化改革，打破银行垄断高利率差格局，有效降低企业资金使用成本。四是推进资源垄断行业的市场化改革，降低企业原材料成本。
3. 深化融资体制改革，鼓励大众创业、万众创新，提升创新意愿和创新成果转化
提高全要素生产率是供给侧改革的目的。在劳动、资本、土地等要素投入不变的情况下，通过技术、制度和组织创新推动劳动生产率的提高，才能提升经济长期增长的韧性。
提高全要素生产率首先依赖于创新的意愿，股票市场是提供创新激励的天然机制。因此，深化融资体制改革，尽快形成基础制度牢固、市场监管有效、投资者权益受到充分保护的股票市场，将是未来直接融资发展的重点方向。其次，要努力营造宽松的创新环境，才能提高创新活动成功率和创新产品转化率。李克强总理在2022 年9 月夏季达沃斯论坛提出的大众创业、万众创新的理念，需要从市场、产业组织和制度层面同步推进。推进产学研结合，利用私募股权为创客提供便利的资金支持，对创新型企业实施研发费用抵税优惠，为创新活动营造良好的市场环境。最后，要高度重视互联网等新的科技手段在生产领域的作用，利用互联网+改造传统产业结构，催生产业新业态。
4. 深入推进国有企业改革， 降低制度性交易成本，以资本为纽带实现强强联合
作为转轨经济国家，政府在供给侧结构性改革中同样大有作为。首先要努力降低制度性交易成本，减少不必要的行政审批，充分发挥市场这只看不见的手的资源配置功能。转轨经济国家的企业不仅面对来自人力、财务、税收和原材料等领域的显性成本，还面临隐性的体制成本。它并非由市场竞争而成，而是因为市场扭曲、腐败寻租或政府规制造成。降低制度性交易成本，行政体制改革需重点围绕反腐、破除垄断、放松规制三个方面进行。其次，要深入推进国有企业改革，以资本为纽带努力实现强强联合，将国企改革与去产能紧密结合起来。国企作为国民经济发展的中坚力量，通过重组可提升竞争力，完成中国制造2022的战略部署。
发挥市场无形之手的作用，并不是要政府甩手。不能像自由主义学者鼓吹的那样，凡是政府干预的事、政府扶持的事都一定不行，这不符合中国现实。关键是要厘清政府的权力界限，坚持有所为有所不为，减少不必要的行政干预，把放手当成政府职能转变的抓手(龚雯等，2022)。当然，放手不等于甩手，政府要切实履行好宏观调控、市场监管、公共产品供给和环境保护等社会基本职能。
查看全文
false