试析促进资源能源节约利用和环境保护的税收政策研究

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建设资源节约型和环境友好型社会是我国“十二五”规划的一项基本国策，是实现可持续发展的前提和基础。今年是“十二五规划”的第三年，研究制定如何进一步促进资源、能源节约利用和环境保护的税收政策已成当务之急。

一、我国目前关于资源利用和环境保护方面的税收政策存在的缺陷

应当肯定，我国的税收措施与政府其他有关措施相配合为我国污染控制、污染治理等方面筹集了大量资金，也在一定程度上促进了环保建设，推动了我国相关环保产业的发展，提高了人民群众的环保意识，取得了一定的经济效益。但同时也存在不少问题，主要表现如下：

（一）节能减排税收优惠范围较窄，力度较小

一是节能减排税收优惠偏重于企业所得税。我国现行税制是以流转税特别是增值税为主，但节能减排上，许多产品、项目或技术在企业所得税方面可享受到税收优惠，而增值税方面享受的税收优惠比较少，导致优惠面较窄。二是对企业开发利用水力、风能、太阳能、地热能、潮汐能、氢氧能、生物质能源等可再生能源或新能源缺乏税收优惠政策支持，削弱了企业对绿色能源开发利用的积极性。三是在部分节能减排税收优惠项目中，或规定了办理时限和享受优惠的有效时间，或设置了过多的限制条件，提高了企业享受优惠的门槛。四是企业自建自用节能减排项目无法享受企业所得税优惠。按现行所得税新法规定，节能减排项目自取得生产经营收入起才能享受企业所得税优惠。而对于企业自建自用项目，比如自建为自身服务的污水处理厂、垃圾处理站，由于项目本身不能产生收益，也就无法享受到税收优惠。

（二）征税范围过窄

在资源税方面，许多国家都将水、森林、草原等生态资源列入征税范围，而我国目前只对矿产品和盐征税，相比之下覆盖面太小。在消费税方面，我国虽然在2022年4月对税目进行了大规模调整，加入了石油制品、木制一次性筷子和实木地板等项目，但总体来讲课税范围依然不宽，一些容易给环境带来污染的消费品并没有列入征税范围，如电池、化肥、含磷洗衣粉和塑料制品等，这对环境保护来说是很不利的。在资源税方面，现行资源税暂行条例规定仅对原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐等七大类资源征税，征税范围太窄，反而刺激部分企业对非税资源的掠夺性开采和使用。

（三）现行税收政策存在“重鼓励、轻制约”的缺陷

目前，国家在再生资源回收、资源综合利用、节能减排等方面出台了许多优惠政策，但对资源浪费、环境污染等方面的制约性税收政策明显不足，主要体现在以下几个方面：一是资源税制度存在缺陷。资源税除石油和天然气以外以销售量或自用量为计税依据，导致企业在开采中“拣肥弃瘦”，造成资源无序开采和大量浪费；大多数资源产品采用定额税率，导致应纳税额与资源的价格相脱离，税收杠杆和价格杠杆均无法发挥调节作用。二是消费税制有待于进一步完善。如对造成资源严重浪费和污染的一次性用品，除了方便筷之外，卫生纸品、塑料包装袋、电池等均还没有纳入征税范围。三是缺乏完善的环境保护税制。

（四）“两型”社会改革试验区建设缺乏专项的税收政策支持

在“两型”社会建设上，目前国家还没有出台专门针对资源节约和环境保护方面的区域税收优惠政策，也缺乏扩大资源税征收范围、开征环境保护税等等政策研究和试点等政策支持，在一定程度上制约了“两型”社会的建设进展。

二、促进“两型”社会建设税收优惠政策建议

鉴于我国目前资源利用和环境保护税收政策的调整缺陷，研究税收政策如何进一步促进资源节约利用和环境保护已势在必行，笔者认为，税收政策应作如下调整。

（一）改革完善现行税制

1.改革资源税制。建议扩大征税范围，在现行征税范围的基础上，将森林、草原、海洋、淡水、沙石、粘土等列入资源税征税范围，尤其要对不可再生、非代替性、稀缺资源课以重税。将现行的以销售量和自用量为计税依据的税目改为以开采量为计税依据，并提高计税标准，改革计税方法，从从价计征和从量计征相结合的方法转变为从价计征的计征方法，充分发挥税收杠杆和价格杠杆的调节作用，遏制资源过度开采。

2.完善消费税制。扩大消费税征收范围。对一切自然资源的消费和污染生态环境的消费行为征税。在更大的范围内重点要将非循环经济范畴的重要消费品纳入消费税范围，以此拉开其与循环经济产品的税负差距。尤其是应把资源消耗量大的煤炭列入消费税的征收范围。一是将导致环境污染严重的消费品，如大排量的小汽车，越野车，摩托车应征收更高的消费税；对煤炭、电池、一次性塑料包装物及会对环境造成破坏的氟利昂产品应列入消费税的征税范围。二是对资源消耗量大的消费品，如饮料容器等应列入消费税的征收范围。

3.完善增值税制。为更好地体现鼓励“利废”，促进环境保护的政策意图，应当将部分社会效益好、促进环境保护力度大的资源综合利用产品纳入增值税优惠政策范围。为鼓励企业节约资源利用再生资源，允许企业购置的污染治理设备、环球监测仪器与环保设备，抵扣增值税进项税额。对于意义重大，但经营亏损的资源综合利用企业如垃圾电厂、废旧电池处理厂等，采取即征即退或免税等优惠政策，解决因退税不及时影响企业资金周转等问题。

4.完善企业所得税制。企业所得税是引导社会投资方向、优化产业结构的重要政策工具。在节能环保方面，目前主要采取降低税率、减计收入、税额抵免等形式。建议加大企业相关节能减排投入的支持力度。加大企业节能减排企业所得税税前扣除，提高固定资产折旧标准、加速折旧、摊销或增量投入加成抵减应纳税所得额等措施，以鼓励两个行业加大节能减排的投入。

5.调整和完善与环境相关的其他税收政策。对于现行具有一定环保作用的地方税种，例如，车船税、城镇土地使用税等，一方面要按税制改革的正常要求完善税制，适时调整偏低的税负等，在此基础上，更多地体现其环保功能。

6.开征环境保护税。我国现行税制中缺少保护环境、促进资源有效利用的专门税种， 现行税制大部分税种的税目、税基、税率的选择都未从生态环境保护与可持续发展的角度考虑，与国际上已经建立起来的环保型税收体系的发展差距很大，弱化了税收对资源有效利用的支持力度。为了强化企业在节能减排中的实施效果，我国除了通过税收优惠政策正向鼓励和扶持企业或个人按法律和政策行事外，还应该开征环境保护税，逆向调节、限制企业或个人行为，增加企业不按法律、政策行事的成本。

（二）通过税收调节，大力发展循环经济

循环经济是指通过资源循环利用使社会生产投入自然资源最少、向环境中排放的废弃物最少、对环境的危害或破坏最小的经济发展模式。循环经济从本质上改变了传统经济呈现的“资源—产品—废物”的线型增长方式特征，表现出“资源—产品—再生资源”的循环发展模式特征，是以有限资源支撑人类社会无限增长的必然趋势，是构建和谐社会的重要途径。为达此目的，一是开征原生材料税、生态税、填埋和焚烧税、开征垃圾税或垃圾收费，达到通过促进资源的循环利用和再利用来发展经济。二是对销售工业余热、热电联产、煤气综合利用项目给予税收优惠，可以采取免征增值税和所得税形式。三是通过税收优惠大力推行节能产品，对循环经济的科研成果和技术转让可以通过免征营业税加以鼓励。四是继续执行对废旧物资回收企业的税收优惠政策，同时通过征税措施严格限制过度包装和一次性用品的使用数量和范围。

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