一、粤港澳合作制度框架的演进
(一) 制度框架演进历程概述
粤港澳合作历史悠久，早期的主要合作模式是：地缘优势和要素互补促成自发性的经济、社会和民生合作，三地政府给予相应的配套政策支持。建立三地合作的制度性保障机制，可以追溯到1998 年的粤港合作联席会议制度。联席会议每年一次轮流在广州和香港之间召开，并下设多个专责小组，旨在协调粤港在贸易、经济、基建发展、水路空运输、海关等多方面事务。
2022 年，为配合中国加入世界贸易组织的实施时间，由商务部与港澳两地特区政府分别签订了《内地与香港(澳门)关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)，使港澳企业能先于其他外资同类企业进入内地市场。 2022 年1 月1 日两项《安排》正式开始实施，之后每年商务部均与港澳各签署一份CEPA 补充协议，力图通过完善实施细则、扩大开放的门类、降低进入的门槛等方式，加快港澳企业进入内地市场的步伐。
虽然CEPA 自签订以来，港澳业内人士已将最近邻的xxx作为进入内地市场的首选地，但协议实施之初，CEPA 条例中并没有十分突出港澳企业进入广东市场的特殊优惠。及至2022年，经中央人民政府批准，xxx以CEPA 先行先试的形式，在CEPA 的制度框架下，加大CEPA 的开放力度，将一些暂时在全国范围还不具备开放条件的政策措施在广东先行先试，广州、深圳、珠海、佛山、东莞等五个城市被确定为CEPA 先行先试的试点城市。
2022 年，为落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2022-2022 年)》《内地与香港(澳门) 关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA) 及其补充协议，促进粤港澳更紧密合作，xxx人民政府分别与香港特区政府及澳门特区政府签署了《粤港(澳)合作框架协议》。这两份制度性协议均具有法律效力。
2022 年末，商务部与港澳特区政府分别签署了《内地与香港(澳门) 关于建立更紧密经贸关系的安排关于内地在广东与香港(澳门) 基本实现服务贸易自由化的协议》。此服务贸易自由化协议的重要意义在于它是中国内地第一次以准入前国民待遇和负面清单的形式签署的自由贸易协议。
在此制度演进背景下，2022 年4 月，广州南沙、深圳前海和珠海横琴被设立为中国(广东) 自由贸易试验区。
(二) 制度框架演进特点
粤港澳合作历史悠久，保障合作的制度框架亦随着三地的经济发展需求而不断推进。综上可见，粤港澳合作的制度框架演进特点可以概括为以下两点：
第一个特点是，广东始终是与港澳合作的桥头堡，近年来为配合服务业合作的深化，合作制度所设定的合作对接平台不断具体化。具体而言，粤港澳合作的对接平台从全省层面的对接，发展到CEPA 试点城市的优先对接，再到最新的以自贸区南沙、前海、横琴等片区的对接。换言之，政府通过以试点区域的形式，设立特定的制度框架，力图加大广东与港澳合作的深度、加快行业合作。可以认为，自2022 年CEPA 先行先试始，在特定的区域(5 个试点城市和南沙、前海、横琴) 内实施试点开放政策，成为合作制度框架制定的一个创新点。广东自贸区的设定，更是以制度创新为核心，以深化粤港澳合作为重点，将广东服务业与港澳服务业的重点对接平台进一步具体到南沙、前海和横琴等三个片区。
第二个特点是，根据合作中所面临的阻碍以及现实发展的需要，合作的制度框架不断动态更新，促进服务贸易自由化的意图在制度框架演进中得以不断强化。例如，2022 年国家批准对香港服务业开放的13 个领域25 项政策措施在广东先行先试，涉及金融、教育、医疗、交通服务、社会服务、电子商务等多领域，此创新性制度成为实施CEPA 的阶段性突破点。又如，为解决CEPA 在实践中存在的落实效果欠佳、准入门槛过高和配套法律法规不完善等问题，2022 年底签署的服务贸易自由化的协议，通过制度创新，采用负面清单管理模式，以期为粤港澳服务业合作清除最后一公里障碍。再如，广东自贸区的总体方案提出将以制度创新为核心，致力于打造粤港澳服务业深度融合发展的新高地。
二、上海自贸区的服务业发展经验
上海自由贸易区属于狭义的自由贸易区(Free Trade Zone)，于2022 年8 月设立。作为中国首个自由贸易试验区，其设立是以制度创新为核心任务，而不是简单寻求优惠政策的洼地效应。挂牌以来，上海自贸区已经形成50 多项可复制可推广的改革措施，其中21 项已在全国或部分地区推广。本文试图对其在投资管理、金融业、服务业开放以及事中事后监管等领域取得的成果进行总结，以探讨可供广东自贸区借鉴的经验，并以此经验比对广东自贸区的发展状况。
(一) 以负面清单管理为核心的投资管理制度
自2022 年9 月第一次公布《中国(上海) 自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》以来，上海自贸区于2022 年和2022 年分别对负面清单做了补充修订，尤其是2022年公布的适用全国四大自贸区的负面清单，内容不断完善，与国际规则亦更为接轨。
在负面清单为核心的投资管理制度推动下，自贸区的外资企业监管和法治化营商环境都形成了可推广的经验，具体涉及外商投资广告企业项目备案制、涉税事项网上审批备案、税务登记号码网上自动赋码、网上自主办税、纳税信用管理的网上信用评级、组织机构代码实时赋码、企业标准备案管理制度创新、取消生产许可证委托加工备案、企业设立实行单一窗口等。这一管理制度有效地吸引了外资企业入驻。统计显示，2022 年1-8 月，上海全市新增外商投资企业1959 家，其中有将近一半企业落户自贸区;累计办结境外投资项目596 个，中方投资额达172亿美元。
(二) 以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度
为形成人民币境外持有、使用和回流之间的良性循环，上海自贸区致力于加快推进人民币资本项目可兑换和人民币跨境业务的进程。扩大人民币跨境使用不仅便利企业和个人开展贸易与投资、提升自贸区企业的成长空间，更是促进人民币走出去、推动人民币国际化的重要措施。目前，上海自贸区在此方面的主要进展包括：自贸区内可开展经常和直接投资项下跨境人民币结54算、人民币境外借款、跨境双向人民币资金池、经常项下跨境人民币集中收付、跨境电子商务人民币结算等业务。此外，中国外汇交易中心和上海黄金交易所还在区内提供面向国际的跨境人民币交易业务。这些政策不仅丰富了人民币跨境使用渠道，亦将为自贸区提供人民币离岸业务做准备。到2022 年9 月底，上海自贸区跨境人民币结算总额已达6900 多亿元，占全市37%;累计有198 家企业发生跨境双向人民币资金池业务，资金池收支总额2500 多亿元。
在金融服务业开放领域，上海自贸区已经开展融资租赁公司兼营与主营业务有关的商业保理业务，允许设立外商投资资信调查公司、股份制外资投资性公司，允许融资租赁公司设立子公司不设最低注册资本限制，以及允许内外资企业从事游戏游艺设备生产和销售等。
(三) 以政府职能转变为核心的事中事后监管制度
加快建立事中事后监管制度是当前转变政府职能的重要内容，也是上海自贸区可复制可推广的改革试点经验。所谓事中事后监管，是指政府依据法律法规的要求，在政府相关职能部门相互协调的基础上，对市场和市场经营主体的事中或事后行为和活动进行整体性、全过程、多方位的监管，目的在于规范市场行为，维护市场秩序，创造良好的市场环境。2022 年9 月，国务院发布的《中国(上海) 自由贸易试验区总体方案》明确把加快政府职能转变、推进政府管理由事先审批为主转变为事中事后监管为主、实现政府管理方式的改革创新作为自贸区建设的主要任务之一。
上海自贸区继负面清单缩减之后，目前已经建成以6 项制度为主体的事中事后监管制度框架，以加强对市场主体宽进以后的过程监督和后续管理。主要包括安全审查制度、反垄断审查制度、社会信用体系、企业年度报告公示和经营异常名录制度、信息共享和综合执法制度等6项制度。
综观上海自贸区的以上几项经验，对广东自贸区的主要启示在于：(1) 应将扩大服务业对外开放作为自贸区建设的重要任务;(2) 应致力于营造有利于各类投资者平等准入的市场环境;(3) 要将制度创新作为自贸区的核心任务，将传统的政策红利发展思路转变到制度红利的发展思路上来;(4) 区别于上海自贸区面向世界的国际金融中心的战略定位，广东自贸区应根据自身产业基础与区位优势，致力于打造面向港澳的服务贸易自由化合作示范区。
三、广东自贸区的进展评估
(一) 广东自贸区的产业发展规划以服务业为主导
服务业是自贸区制度框架最为关注的一个领域，也是广东自贸区建设的一个重要发展领域。2022 年1 月，李克强总理考察南沙时即指出，广东自贸区要充分利用毗邻港澳的区位和专业人才的优势，加强同港澳深度融合，优先发展金融、科研等高端服务业。根据广东自贸区三大片区规划方案所做的产业定位，南沙、前海和横琴分别强调以生产性服务业、现代服务业和高端服务业为发展方向，且大都将物流、金融、旅游、信息技术等列为重点发展行业。服务业是港澳两地的主导产业，广东自贸区规划以服务业为产业主导，符合深化粤港澳合作的制度框架设计。
值得一提的是，南沙新区片区的规划方案中，除了服务行业，还将高端制造列入重点发展行业，这一规划设想与香港特区政府近年来着力将科技创新服务业列为经济增长主导产业之一的发展方向相匹配。产业发展理论及实证研究已指出，制造业活动与服务业活动是相互促进、相互融合的关系，制造业与服务业之间的界限越来越模糊，尤其是科技创新服务业的创新成果最终都必须在制造业中体现。因此，在南沙新区片区发展高端制造业，将为其与香港科技创新服务业之间的相互融合奠定基础。
(二) 从发展程度看，前海的发展程度最为成熟，各区的行业发展各有亮点
广东自贸区自2022 年4 月挂牌以来，其建设时间尚短，发展总体仍处于起步阶段。但就三大片区的比较而言，虽然三区均有较好的发展势头，但前海的发展程度相对南沙和横琴更为成熟。前海早在2022 年即开始建设前海深港现代服务业合作区，其在投资、贸易、金融等领域的监管体制方面的创新工作开始较早，为自贸区的建设奠定了良好的基础。目前前海入驻企业的平均注册资本为0.51 亿元，远远高于上海自贸区(0.24 亿元)、南沙片区(0.38 亿元)、横琴片区(0.37 亿元)。通过搜集整理中国(广东) 自由贸易实验区官方网站发布的新闻动态亦可以发现，对比三大片区的产业发展进程，目前南沙和横琴两大片区大部分发展项目仍处于规划、建设或者刚刚起步运营的状态。不过，南沙与横琴两大片区同样有着较大的发展潜力。例如，资料显示在南沙自贸区挂牌之前已经有1200 家企业明确到南沙注册，有600 家已启动注册程序。
从具体的行业发展来看，前海的金融业较为领先，南沙的航运物流业最有发展潜力，横琴的休闲旅游业亮点突出，其他规划的重点行业发展速度相对较慢。
虽然前海目前的发展相比南沙和横琴更为成熟，但亦存在隐性的发展问题入驻前海蛇口片区的企业中，港资比例较小。截至2022 年10 月25 日，前海蛇口片区累计引进企业60530家，注册资本27878.57 亿元，其中，港资企业2315 家，占进驻企业总量不到0.05%;到2022年12 月7 日，港资企业也仅增加到2743 家。这可能是因为，前海紧邻香港，其致力发展的金融业与物流业与香港的同行业存在一定的竞争关系，在一定程度上导致港资进入前海的积极性不强。
(三) 从行业的进展看，金融业在三个片区均取得了实质性进展
借鉴上海自贸区金融创新制度建设经验，《中国(广东) 自由贸易实验区总体方案》把资本项目开放、货币可自由兑换和简政放权等金融创新作为各项改革的重中之重。自广东自贸区挂牌以来，南沙、前海和横琴三大片区在金融改革创新方面都取得了实质性的进展。
前海金融业的改革创新主要体现在跨境人民币业务创新、小额贷款资产证券化和要素交易平台化三个方面。截至2022 年，前海现代服务业综合试点扶持项目共有4 批76 个项目，其中50%以上属于金融业。在跨境人民币业务方面，前海依托深圳发达的金融业和香港国际金融中心的地理优势，早在两年前就已经开展跨境人民币业务。目前，前海已获得接近200 亿元的跨境贷款额度，惠及部分前海优质企业。在小额贷款方面，前海股权交易中心和前海金融交易所于2022 年开展小额贷款资产证券化创新业务，将小额贷款公司的融资比例由注册资本的50%提升到净资产的200%。这一举措有利于解决小贷公司的资金困难问题，为小贷行业在前海的发展创造了良好的环境。在要素交易方面，前海片区内已成立了前海股权交易中心、前海金融资产交易所、前海保险交易中心、深圳石油化工交易所、深圳文化产权交易所等12 家要素交易市场。
南沙在金融业领域也取得了长足的发展，主要体现在金融机构数量、特色金融业和融资租赁业方面。珠江金融租赁公司、长城保险经纪公司、广州商品清算中心等多个首创企业在南沙区内落地，促使南沙金融业形成集聚态势。广州航运交易所、广州港集团等共同发起设立的广州航运交易有限公司，全面打造船舶交易、航运交易、航运人才交易、临港大宗商品交易、航运衍生品交易等五大市场，有力地推动了南沙航运特色金融业的发展。在融资租赁业方面，截至2022 年9 月，南沙片区已经吸引281 家金融类企业进驻，其中融资租赁类企业有86 家，注册资金总额约310 亿元。此外，南沙已确立的十大重点发展项目中有七项属于金融业。
金融业作为横琴的重点发展行业之一，已经成为横琴现代产业体系的三大亮点之一。截至2022 年10 月22 日，横琴已经引进金融类企业1542 家，注册资本总额1712 亿元，管理资产达到1.5 万亿元。横琴注重与广州南沙、深圳前海两大片区错位发展，利用离岸和跨境的优势，致力于建设香港金融中心的次中心，从而服务于澳门和珠江西岸的金融需求，力争成为香港金融西向拓展的桥头堡。目前横琴已经实现多项金融创新，主要包括全国首发银联标准多币种卡、全国率先开展本外币兑换特许机构刷卡兑换业务、全国率先开展跨境车辆保险业务等。此外，横琴还在全国率先开展了跨境车辆保险业务，并推出跨境金融IC 卡。
根据自贸区产业规划，南沙、前海和横琴分别以航运物流业、金融业和休闲旅游业为主导。但是在实际发展中，前海的金融业占据绝对的优势地位，南沙的金融业大有超越航运物流业成为主导产业的势头，横琴亦出现休闲旅游业和金融业齐头并进的现象。以南沙航运物流业为例，虽然南沙大批航运物流项目已经开工建设，如南沙港区集装箱四期工程、南沙港区国际通用码头、宝钢南沙物流基地等，但是这些项目工程投入使用一般都在2022 年之后，短期内无法为南沙带来巨大的经济增长利益。但从中长期看，南沙航运物流业具有很大的增长潜力，值得期待。
(四) 从区域竞争角度看，广州CBD 对港澳服务业企业的吸引力不容忽视
作为广东落实《深入推进粤港澳服务贸易自由化实施意见》(以下简称《实施意见》) 的重要举措，包括广州天河中央商务区(CBD) 以及前海、横琴自贸片区在内的13 个首批粤港澳服务贸易自由化示范基地于2022 年10 月正式设立。根据《实施意见》，下一阶段的重点工作就是推进广东自贸试验区和服务贸易自由化重点示范基地建设，积极打造深化粤港澳合作的新载体。
从区域竞争的角度看，可以认为，作为服务业贸易自由化示范基地之一的广州天河CBD，同样对港澳的商务服务企业和金融服务企业具有强大的吸引力。其对港澳服务企业的吸引力，由于集聚的服务人才、便捷的交通系统、完善的城市基础设施、更为成熟的商业文化和先行进入的同类企业等原因，甚至更甚于自贸区。2022 年，天河CBD 生产总值达2114.47 亿元，在全国仅次于上海陆家嘴CBD，且区内第三产业占GDP 比重高达86%以上，已形成了以金融服务业、现代商贸业、商务服务业三大产业为主导的产业体系。
2022 年4 月，广东自贸试验区挂牌期间，上海自贸试验区亦进行了扩区的揭牌，陆家嘴的金融片区被正式纳入上海自贸区。有鉴于此，广东已有相关人士提出，广东自贸区应考虑扩容至天河CBD。无论广东自贸试验区未来是否扩区，自贸区现有的南沙、前海和横琴三大片区，尤其是广州南沙新区，应该充分考虑广州天河CBD 在粤港澳合作中的重要平台作用，在确立自身的服务业重点对接业务、吸引港澳企业过程中，实现错位发展。
四、结论与建议
近十余年间，粤港澳合作的制度框架演进主要表现为两方面：合作制度所设定的对接平台不断具体化、服务贸易自由化的意图在合作过程中不断得以强化。结合粤港澳合作制度演进历程和广东自贸区进展评估，可以发现：(1) 随着粤港澳服务业合作的不断加深，以服务贸易自由化为核心的广东自贸区制度框架设定符合现实发展的需求;(2) 前海总体发展程度较南沙和横琴更为成熟，但港资企业比例小，深港合作有待深化;(3) 南沙、前海和横琴的金融业均取得了实质性进展，但在与港澳对接方面未如预期;(4) 从区域竞争角度看，广州CBD 对港澳服务业企业的吸引力不容忽视。
为进一步扩大粤港澳服务业合作，建议广东自贸区应着力落实以下三方面内容：
第一，在广东对香港服务业开放领域已达到95%，负面清单管理模式已开启的背景下，自贸区需进一步明确与港澳合作的重点内容。南沙应充分发挥南沙港优势加快航运物流相关基础设施建设，以航运物流业对接港澳合作;前海可以利用深圳深厚的金融基础，加快实现粤港澳金融一体化;横琴则应以休闲旅游为突出亮点，实现差异化的粤港澳合作。
第二，鉴于港资与澳资企业进驻自贸区的比重偏小，自贸区在大力引进内地企业进驻的同时更要重视港资、澳资企业的引进。具体来讲可以从三个方面着手：首先，进一步放宽港澳企业进入自贸区的准入限制。在资质要求、股比限制、经营范围等方面放低港资和澳资准入门槛。为港澳青年的创业项目提供孵化器等方面的支持，以为其提供更好的创业平台。其次，推动金融创新合作。广东自贸区，尤其是前海片区，应将自贸区总方案中提出的设立人民币海外投贷基金落实到实处，降低跨境融资成本，探索金融创新机制，从而吸引港澳金融机构进驻自贸区，推动三地金融机构和金融产品的融合互通。最后，定期赴港澳进行企业宣讲。赴港澳宣讲自贸区对港澳企业在人才服务、财政支出、青年创业、土地开发、跨境交通建设等多方面优惠政策，是解决内地政策与港澳投资者之间信息不对称问题的有效途径。
第三，充分考虑广州天河CBD 对港澳企业的强大吸引作用，切实考虑将广东自贸区扩容至广州天河CBD，以更好地发挥广州天河CBD 在粤港澳服务贸易对接方面的优势。同时，促使南沙新区与广州天河CBD 在金融业的港澳业务对接方面实现错位发展。
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