近几年来,各地集体越级进京上访大量增加。说明各个上访群体同地方政府的矛盾,已由访民带到了中央,转变为这些群体与中央政府的矛盾。但中央又通过信访部门将它交回到地方。访民、地方政府、中央政府,三方都在磨道里转圈,却始终离不开这个圈子。
地方政府派人拦截、劝返去中央信访机关反映问题的访民,地方官员称之为“接访”,访民则称之为“截访”。进京接访活动从1950年代就开始了。中央并不希望访民都到北京来。中央的难处,一方面说上访是公民合法权利,鼓励上访,另一方面又认为“如此众多的群众到北京要求解决各种具体问题,这给中央机关的工作增加很多困难”。但访民就偏爱到北京来“告御状”,顺便给地方政府添点儿堵；的确也有个别进京上访者,得到高层领导批示,问题解决了,访民就更相信中央,以及“告御状”的威力了。
中央和上级政府把“维稳”作为一项重要的政绩考核指标,试图约束基层官员的不当执政行为,但是这种约束不但没有发挥作用,反而异化为“维稳压倒一切”的现实考量。地方政府维稳支出每年以两位数增长,维稳经费相当于甚至超过政府的民生支出,似已成为各地普遍现象,然则社会并未因此进步,它只是一场空转。就是说,起码在某些地方,政府用于社会空转的费用,已超过了实际用于民生的支出。
在信访实践中,拦截上访民众所花费的经济成本已成为了地方政府的沉重负担,有时,截返一个上访者的费用足以解决其所反映的问题。那为什么地方政府宁愿花钱截访,也不愿把这笔钱用于解决上访者的问题呢?
一是因为中国的政治体系是一级一级地向上负责,对上服从,地方政府与民众间保持有某种程度的鸿沟。即使地方官员清楚地知道接待民众上访、合理解决其反映的问题,有利于自己实时地掌握民情,消弭祸患于无形,却也不屑为之。二是官员担心为一个上访者解决问题,会引出更多上访者的类似要求,更有些访民被官员看作制造麻烦的煽动者或敲诈勒索分子,对他们的要求不屑一顾。三是这笔钱并非由官员个人掏腰包,而最终还是由纳税人来埋单。
信访工作陷于困境的主要根源,在于信访运行的逻辑和规则与中国现行政治体制一脉相承,最集中的表现,就是建立在压力体制之上的信访责任追究制。
近日,社科院研究员于建嵘向中央有关部门提出了一个“三步走”的信访改革建议:第一步,中央取消信访责任追究制,国家信访部门不再给省区市开信访移办单,不对访民的信访级别作特别的限制,并由信访地公安机关依法处理因信访而发生的治安案件。第二步,强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力,由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。可由上级法院和检察院下派一级设立告诉申诉案件受理机构,也可以考虑建立全国性的巡回法庭,以及扩大诉讼受理范围,由司法部门依法查处对信访人迫害案件,组织社会中介机构对群众告诉申诉进行法律援助,在制度上确立法院和检察院的重要人员和经费均由上一级法院和检察院管理和保障等。第三步,撤销各级政府职能部门的信访机构,把信访集中到各级人民代表大会。通过人民代表监督一府两院的工作,并系统地建立公民的利益表达组织。
概括言之,信访已越过安全生产、社会治安而成影响社会稳定之最大隐患,而“牵”起信访这“一发”,就“动”了国家政治体制的“全身”。信访改革的重点不在信访领域,而在政治体制改革这一大盘棋,比如改变从上到下的压力体制,推动“以县级人民代表专职化为起点,以政治分权为杠杆,以司法制衡为保障的综合县级政治改革”,以及允许社会各阶层建立利益表达组织、人大代表专职化等等;同时,还要寄望于相应的司法改革,以及充分发挥新闻媒体的监督作用。
进京上访死结怎样化解，进京上方为什么有人拦（一）认真落实“事要解决”的原则和要求
解决问题是减少和化解进京访的根本途径。首先，我们还是要广开渠道，通过采取公开政务、透明信息和开通信访绿色通道等办
法措施，把群众的诉求留在基层，解决在当地。其次，我们要改进工作作风和方式方法，密切与人民群众的联系和感情，增强群众对地方党委政府的信任度，让信访群众有问题找地方父母官，而不是进京告御状，在这一方面，张云泉、陈淳等信访战线的先进人物都是我们学习的榜样。第三，各级机关要提高工作效率。提高效率，既要有速度，又要有质量，对有道理和部分有道理的问题，各级党委政府和工作部门必须想千方、设百计，按照依法有据、类比借鉴、创新突破的思路，综合采取政策的、法律的、经济的、思想的创新举措，最大限度予以解决，通过让上访人满意，实现息访罢诉。
（二）进一步加大依法信访的宣传工作力度。
加大依法信访的宣传工作力度是双向的。首当其冲，应当面向全体机关公务人员，通过宣传和培训，提高全体信访干部依法行政的能力和水平，使全体信访干部能够按照《信访条例》和中央、省市有关规定开展工作。其次才是行政相对方——广大信访群众，通过多种多样的方式和形式，加大宣传《信访条例》和有关法规的工作力度，使上访人知法、懂法、守法，按照法律法规依法有序地反映个人诉求，达到减少越级上访的工作目的。
（三）进一步完善无理访的终结机制
走法律程序，可以一审、二审、终审。处理上访问题，有受理、有复查、有复核，程序上也有终结。但实际运作过程中，信访却往往没有实现真正的终结。目前，我们必须在严格履行复查复核程序的基础上，形成无理访的最终认定结论和报告，建立无理访数据库，形成信息资源共享，对无理访建立不受理、不通报的机制，从程序上完善无理访的真正终结。如果对无理能够真正实现不受理，我们还可以节约很多有限的公共资源。
（四）进一步落实齐抓共管的稳定责任
前不久，xxx委副书记、市信访联席会议召集人宋春芝召集有关领导，召开专题会议，针对解决进京非访问题和预防集体访问题，进行了研究讨论，对进京非访重点人和越级集体访，划分包保等级，实行三级领导包案。为推动三级管理责任落实，以市联席会议办公室文件形式，细化了责任追究制度，并下发县区和市直有关部门。具体内容如下：
第一，进一步完善“三级”包保机制
（一）包保对象。依据上级通报和各级排查情况，对有不同上访情节的上访人员进行区别分类，划分包保等级。
（二）属地管理责任。根据上访人的户籍和当前的居住地情况，由市联席会议办公室认定上访人的属地，由属地党委、政府明确本级包保领导、主要责任人和稳控措施。
（三）事涉单位化解责任。根据上访人反映问题的性质，由市联席会议办公室认定解决上访人所反映问题的事涉单位，由事涉单位确定本级包保领导、主要责任人和解决措施。属于无理访的，事涉单位要提交上访人反映问题为无理要求的认定报告。同时，协助属地做好稳控工作，并在人员、车辆、经费保障等方面提供必要的支持。
（四）公安机关管理责任。根据市联席会议办公室认定的上访人属地，由属地公安分局确定本单位包保领导、主要责任人，承担相应的法制教育、告知（警告）、训诫以及协助属地政府和事涉部门采取公安手段处理越级非正常上访人等工作责任。
（五）市级领导包保责任。根据上访人反映的问题，按照市主要领导和分管领导意见，确定一名市级领导包案，负责调度所包保案件处理情况，协调化解疑难案件。
第二，进一步完善信访工作责任追究机制
为推动信访工作“三级”包保机制有效运行，根据《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》和《关于进一步落实信访工作责任追究制度的实施意见》，对因包保责任不落实导致发生单人进京非正常上访、集体越级上访，甚至群体性事件的，严肃追究相关责任人责任。
（一）通报批评。因管理或化解责任不落实，导致三级包保对象失控，单月有2人次以上进京单访或去省集体访的，市联席会议办公室将根据责任区分，对属地、事涉单位、公安机关和包保领导、责任人进行通报批评。
（二）诫勉谈话。因管理或化解责任不落实，导致二级包保对象失控，单月有进京重复非访或越级集体去省上访的，市联席会议办公室将根据责任区分，对属地、事涉单位、公安机关和包保领导、责任人进行通报批评。根据市联席会议办公室通报，包保单位的上级领导要与包保单位领导和包保责任人进行诫勉谈话。
（三）书面检讨。因管理或化解责任不落实，导致一级包保对象失控，发生单人进京重
复非访或越级集体进京上访的，市联席会议办公室将根据责任区分，对属地、事涉单位、公安机关和包保领导、责任人进行通报批评。根据市联席会议办公室通报，包保单位的上级领导要与包保单位领导和包保责任人进行诫勉谈话。被谈话的领导要做出书面检讨和改进工作的承诺，并报市联席会议办公室。
（四）追究问责。因管理或化解责任不落实，连续3个月被通报批评的，连续2次被诫勉谈话或向市联席会议办公室作出书面检讨的，属地、事涉单位或公安机关包保单位主要领导要暂停其他工作专抓信访稳定工作，并限期扭转局面。扭转局面不利并造成严重影响和后果的，按照干部管理权限，由监察机关或任免机关实施行政问责，或由组织、人事部门做出组织处理。构成
违纪的，由纪检监察机关或具有党纪政纪处分权限的机关，依照《中国共产党纪律处分条例》和《行政机关公务员处分条例》等有关党纪政纪条规追究纪律责任。
进京上访死结怎样化解，进京上方为什么有人拦任职于中国社会科学院农村所的于建嵘教授，因关注中国社会问题、屡屡直言获高层重视而广受关注。两年前，他因为建议“撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作”而引发了有关信访改革的论争。此时恰逢新《信访条例》颁布实施两周年，2008北京奥运会也进入倒计时，温家宝总理表示将民主、开放、文明、友好、和谐的中国展现给世界。本刊记者特此就《信访条例》实施情况、如何化解进京信访高峰等问题专访了于建嵘教授。
信访诱发信访
《南风窗》：(以下简称《南》)20xx年5月1日恰好是新《信访条例》颁布实施两周年。我得知您所领导的中国社会科学院农村发展研究所农村社会问题研究中心课题组于20xx年12月至20xx年3月对新《信访条例》实施情况进行了调查研究。您是否能谈谈此次调研的情况？
于建嵘(以下简称于)：这次调研包括进驻北京“上访村”对大量进京上访人员的访谈和问卷，与部分地市和中央机关信访工作人员座谈及对相关专家的访谈。通过调研，课题组认为，新修订的《信访条例》自从20xx年5月1日实施以来，在确保民情、民意、民智顺畅上达，切实维护群众的合法权益等方面做了大量的工作，取得了一定的成绩。但是，少数地区和部门以强制手段妨碍群众行使正当信访权利，甚至打击迫害信访群众的情况还不同程度地存在。
据对560名进京上访群众的问卷调查，有71.05%的人认为，新《信访条例》实施以来，某些地方政府对上访人的打击迫害依然严重。这些信访群众进京上访的主要目的，就是要中央对他们因上访遭受打击迫害给说法。
《南》：我的一个强烈感觉是上访诱发上访。是这样的吗？20xx年修订后的《信访条例》是不是执行起来出了什么问题？
于：的确如此。新条例把“任何组织和个人不得打击报复信访人”提到了总则，但问题是，新条例同时规定了许多所谓“规范”信访行为的条款，比如，第18条规定“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”，可条例中并没有对如何推选代表等问题进行相应的规定。而在现实中，要推选代表就要开会，有的地方政府就会定一个“非法聚会”或“煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访”的罪名；要选代表就得要支付一定的上访费用，就可以定一个“以信访为名借机敛财”的罪名。再比如，第20条规定，信访人不得“在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集”，不得“在信访接待场所滞留”。否则，按条例第47条规定，要受到有关国家机关工作人员的劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。可见，这些条款都可成为打击迫害信访人的理由和借口，已严重地侵害了公民的宪法权利。
《南》：我看您在此次“信访条例实施情况调研”中，再次强调“要从制度上解决“截访”和“销账”的做法，您指出上述做法不仅堵塞了群众的信访渠道，而且会直接腐败国家的信访队伍。
于：从这次调研的结果看来，近两年来，许多地方派人到各级信访接待场所拦截正常上访群众的“截访”现象仍然十分严重。造成这种现象的原因主要有两个方面：其一，由于各级信访部门特别是中央信访部门对信访数量有统计和通报制度，对地方主要领导的政绩有一定的影响；其二，有59.77%的信访群众表示，进京上访的主要目的就是要给地方政府施加压力，以求问题的解决。
信访洪峰无法缓解的关键在于，信访制度中的压力体制仍然没有改变，反而因赋予了政府信访机构的调查、直接移交和督办权而有所加强，这种自上而下的压力体制有可能诱发更多问题，造成更大的信访洪峰。我国现行信访制度的基本特点是权力压力型，其主要表现为两个方面：其一是首长的压力，即某某领导批示，这主要针对个案而言的；其二是上级排名的压力，即各级政府都有关于各地上访的数量和规模的排名并与政绩挂钩。
各级信访部门虽然可以依靠这两种压力来促使具体工作部门解决一些问题，但是在中央的高压下，有的地方政府为了息访，对于信访公民不是收买或欺骗，就是打击迫害，从而诱发更多的信访案件。修订后的《信访条例》第7条规定，各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和条例的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报；各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。这实际上就把息访制度化了，地方政府息访压力很大。
改变之道
《南》：20xx年春节前后，您深入虎穴，住在北京永定门东庄地区的“上访村”实地调查。据说，您因为穿着破烂，貌似上访群众，差点被警察送到湖南驻京办解送回乡。能不能谈谈您对于“上访村”的感受？
于：据调查，“上访村”平时大约有2000多进京信访的群众，“两会”或国家有重大活动前后，人员更会大量增加。信访群众之所以聚集在这里，主要是由于“中共中央办公厅和国务院办公厅人民来访接待室”、“全国人大常委会办公厅人民来访接待室”及“最高人民法院人民来访接待室”都在这附近地区。
上访人员聚居，也就形成了“上访文化”，他们互相鼓励、互相影响，各种歌谣和传言流行一时——长期居住在“上访村”的三四百名上访种子，常常在全国范围内呼朋引伴，因此上访已经成为一种生活方式，到北京上访就像走亲戚。“上访文化”的形成使得“上访”群众很有凝聚力，他们甚至经常自发组织到敏感地带上访的“集体行动”。为了防范信访群众进行所谓的“集体活动”，有关部门经常对“上访村”进行清理，难免发生一些暴力冲突，这些事件又成为了国内外各种媒体报道的焦点，这些都造成很严重的政治影响。
《南》：所以，您认为解决上访村的问题刻不容缓，是吗？有什么可行的方案吗？
于：要解决“上访村”的问题，一个比较现实和有效的做法就是改变目前国家有关部门来访接待部门较为集中的问题。根据各部门接待场所建设和“上访村”信访群众分类等情况，我建议把“最高人民法院群众来信来访接待室”迁出北京永定门地区。这样就可分散约60%以上的进京信访群众。
《南》：我想，很多持反对意见的人会认为，化解了上访群众也就等于掩盖了矛盾。您的观点可能会比较孤立，您怎么看呢？
于：没有去过上访村的人，不知道上访的群众有多苦。我在上访村调查期间，拍了一个片子，前不久在社科院的一个会议上，我放了这个片子，当时在场很多人都哭了。很多人一生的时间就耗费在漫长的上访之路上，他们以为有用，其实没有用。既然如此，就应该帮他们把这块遮羞布扯掉。
《南》：我听说，上访群众中流传着这样一句歌谣“2008，到北京来看奥运”。根据以往经验判断，20xx年北京奥运会前夕势必出现上访高峰——这恐怕是中央政府最担心的问题之一。您认为是否有可能在短期内化解可能出现的信访高峰呢？
于：当然可以做一些事情。比如我自己，在上访村调查期间，给一些上访户提供了咨询，也化解了不少矛盾。上访群众都相信知识权威，也相信政府以外的一些机构。
我们的调查显示，接受问卷调查的560人，平均来京上访14.63次，最近一次平均在京292.07天，平均共跑了3.65个部门和机关。有些人进京上访已数十年，他们在北京的生活状况十分差，有些在路边街头露天居住，靠拾垃圾或乞讨为生。根据我们的研究，这些人滞京原因不一，较为复杂：其中，近半数以上的信访群众表示，因为害怕地方政府的打击报复不敢回乡；另一部分当事人，并非案件的判决本身有问题，而是由于对地方各级司法机关不信任，才长期滞京上访，需要有独立的中介机关帮助他们进行分析和把握；有些长期滞京人员的精神状况已存在不同程度的问题，需要进行心理辅导。
根据这些情况，我建议由有关部门组织律师事务所、公证处、
会计师事务所、法医鉴定中心等社会中介机构及社会知名人士、心理分析师等对较典型的信访案件提供法律咨询，帮助信访群众分清信访案件的性质，加强司法机构在处理信访群众权利救济时的主导作用。对某些长期滞京具有典型意义的案例，可以考虑由中介机构陪送回乡。
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