摘要：乡村治,天下安。乡村振兴战略的提出要求乡村治理实现治理有效,但是,当前我国乡村治理存在法治缺失、行政化、空心化等困境,这些困境不破解,就谈不上实现乡村振兴。在乡村振兴背景下,要解决乡村治理难题,可以从思想、制度、经济、人才四个方面齐发力,四管齐下破解困境,实现振兴。
1乡村振兴战略对乡村治理的要求
党和国家十分关心乡村发展和乡村治理,进入新时代,为解决好“三农”问题首次提出实施乡村振兴战略。可以说,乡村的发展质量就直接影响着我国的现代化水平和质量,现在提出实施乡村振兴战略就好比给乡村下了一场及时雨,让乡村发展焕发生机和活力。乡村振兴战略的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”,其中,“治理有效”是推动乡村振兴的保障性要素和关键性环节。打铁还需自身硬,乡村振兴有国家政策支持之外,更需要乡村自身增强治理能力。因此,要走乡村振兴的发展道路,就必须要夯实乡村治理根基,把握好乡村治理关键环节。乡村治,百姓安,国家稳。无乡村善治,必无乡村振兴。
2当前乡村治理面临的困境与挑战
2.1治理内容困境:自治水平低,法治意识弱,德治力量小
在我国广大农村地区,是践行村民自己当家做主的村民自治制度。但农村地区经济条件差,大多数人还在为基本生活愁苦,而对于自治和权利表达关心较少。绝大部分村民并不关心政治生活,持有一种自治消极、政治冷漠的态度,这导致自治效果大打折扣。自治需要文化基础,显然在这方面农村的硬件设施并不扎实,村民受教育程度低,对自治制度的理解和认识不够深刻,简单的认为自治就是想管什么就管什么、想怎么管就怎么管。这导致村民自治主体被歪曲,出现“一人之治”的不正常现象;导致村民自治功能行政化和经济化;导致村民自治权力异质化,居心不良之人乘机大行腐败之风。先天的缺陷,再加上后天条件的不足,乡村治理自治水平低,自治形势严峻。
封建传统思想的影响在农村仍然根深蒂固,一些村民遇事仍然相信迷信而拒绝科学,法制观念和法治意识薄弱,不信法不懂法不守法的现象比比皆是。当前我国正在建设法治国家和法治政府,而农村的种种“不法行为”与此相悖,不符合乡村治理法治要求。在德治方面,农村地区主要表现为德治力量小,德治本是农村的优势,但当前这种优势不仅不存在,还成了乡村治理过程中一种局限。拜金主义、功利主义、奢靡之风、攀比之风、懒惰之风等种种不良社会风气流入农村,造成道德下滑,乡风败坏,德治力量被严重削减。
2.2治理方式困境:传统乡村治理方式不适应新时代乡村治理现代化要求
费孝通先生说中国乡村社会是一种“熟人社会”,而现在已经转换为“半熟人社会”,“乡土中国”转变为“城乡中国”。我国传统乡村治理方式采用的是正式村民自治与非正式乡村德治相结合的模式当前这种模式已日益凸显出其局限性。新时代乡村社会矛盾更加尖锐,乡村治理问题更加复杂,“单一”利益主体变为“多元”利益主体,“单位人”变为“社会人”再加上乡村社会流动性加大,旧模式已经不适应新要求。因此,必须转变传统的治理模式,创建现代化的乡村治理体系。
2.3治理体制困境:乡村治理“行政化”现象明显
在实际生活中,村民往往忽视了自治的权利,忘记了自己是主人这个身份,村治演变出“行政化”现象。在乡村社会里,大多数村民x会有“官本位”思想,即便知道是村民自治制度,但依旧会认为“村长”“村支书”“村组长”等是“官”,在日常工作中会习惯按指令行事,习惯把自己当下级,坚决服从上级命令,忽视掉自治、自主、自决、自裁。从成文制度来看,村民委员会起到的是一个桥梁和中间人的作用,主要是负责将政府和村民连接起来,但是在农村政治实践中,乡镇政府把村委会当下级组织,将其“行政化”,把“指导”变为“领导”。乡镇政府对于各村来说就是“一肩挑”“一言堂”,拥有绝对的话语权,而村干部和村民就变成了下属,村干部既从身份上成了“行政化”,也从行为上成了“行政化”。普遍“行政化”歪曲了村民自治性质,导致乡村治理难度加大。
2.4治理主体困境:乡村“空心化”严重,治理主体缺失
在农村,大多数村民以农业为生,但农业经营成本高、历时长、收入低,农村本土资源和条件不能为当地村民提供更好的发展机会。村民为寻求更好的发展纷纷选择离开农村,涌向大城市。外面世界繁华现代,与朴素简单的乡村社会截然不同,城市强大的“虹吸效应”吸引了乡村大量的人才、技术和资金,致使资源流失。随着乡村“空心化”加剧,大多数农村地区只见楼房高起,却不见人群居住,往往只有过年过节时农村人口会大量返乡,节日一过村又成了“空心村”,这种节假性的人口流动深深影响着乡村治理效果,甚至会加剧乡村治理难度。乡村治理,毋庸置疑,治理的主体是村民,服务的对象也是村民,但人口的流失和流动,使得乡村治理主体缺位。留在乡村的“三留守”人员,他们整体文化程度低,公民意识不强,政治参与消极,乡村治理主动性低,即便有心也无力参与乡村治理和乡村发展。乡村严重“空心化”,导致乡村主体自治缺位,使农村基层自治工作难以有序开展、乡村集体事务管理监督时常流于形式。
3破解乡村治理困境,实现乡村全面振兴
3.1思想路径:....坚持党建引领乡村治理
乡村治理是国家治理的重要部分,其治理好坏与国家命运发展休戚相关。破解困境,实现振兴,......坚持党建引领乡村治理。坚持党建引领乡村治理,一要坚持党的政治领导,始终坚定党的政治理想和政治目标,始终坚定党的政治立场和政治路线。二要坚持党的组织领导,乡村治理的人员调配、职位安排、职责分工等工作要坚决服从党的组织领导和组织建设。三要坚持党的思想领导,思想牢固是重点,必须坚定“四个意识”,做到“两个维护”,筑牢乡村治理工作的思想战线。
3.2制度路径:健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系
乡村治理是一项兼具复杂性和系统性的长期工程,不能一蹴而就,必须结合当下的新形势,制定一套与时俱进的现代化乡村治理体系。党的十九大报告提出必须创新乡村治理体系,走乡村善治之路,建立健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。“三治”结合乡村治理体系,不是简单的“1+1+1”,而是系统、要素、环境、结构、功能的重新生成,是一种深度融合和整体推进,深刻地体现出系统性和总体性特征。“三治融合”不能搞还原论,不能分而治之,而要坚持整体论,通盘设计、统筹兼顾,将“三治”融合到全部基层社会治理工作中。“三治”是内容,“融合”是精髓,要精准把握自治是基础,法治是保障,德治是支撑的基本原则,才能达到“三治”实质融合,才能真正达到“3X3X3”的治理效果。
3.3经济路径:大力发展乡村经济,夯实乡村治理物质基础
经济是基础,进入新时代,发展乡村经济必须要抓住政策优势,立足于本土资源,走乡村特色经济发展道路。发展乡村特色经济,必须要以创新、协调、绿色、开放、共享为指导,促进农村经济高速度、高质量发展。必须要坚持经济与生态平衡发展,经济收入增长的同时又有山清水秀、鸟语花香。必须要立足于本土文化,大力引进信息化、智能化、“互联网+”的数字经济,与时代接轨。唯有经济扎实,才能保证乡村振兴持续发展。
3.4人才路径:立足于新乡贤文化,引进新乡贤人才参与乡村治理
“空心化”导致乡村治理的主体缺失。因此,必须要引导农村人力资源回流,立足于新乡贤文化,引进新乡贤人才参与乡村治理。乡村振兴关键在于人才振兴,新乡贤作为“有学识、有人脉、有能力、有资源”的能人群体,对实现“治理有效”发挥引领作用。乡贤文化是地域性的精神文化,是扎根于乡村本土社会的文化,具有贤、诚等特点,推进乡贤文化建设,有利于培育文明乡风,乡村富裕发展。乡村社会有其独特的人情、人文,立足于本村乡贤文化,以乡情、乡思、乡愁来吸引和凝集各方成功人士返乡并投入乡村治理中,是乡村治理的另一创新之举。中国人讲究落叶归根,具有浓浓的家乡情怀,新乡贤的回归能为乡村发展和乡村治理带来新的技术、人才和资金,能有力促进乡村振兴。乡村治理要依靠内生性自治,这种内生性主要是来源于人与人之间的联系,新乡贤的回归能加强这种联系,增强内生性,有助于重建乡村治理秩序。新乡贤既有对乡村社会的独特情怀,又有新思想、新理念、新价值,他们参与乡村治理能更好的推进乡村振兴建设。
总之,乡村振兴背景下,必须要从思想、制度、经济、人才四个方面入手,全力破解乡村治理困境,为实现乡村振兴创造善治环境,只有达到乡村善治,才能有序推进乡村振兴。
乡村振兴背景下农村社会治理法治化建设研究摘要：十九大报告提出的乡村振兴战略是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的一项重大战略任务,也是新时代社会主要矛盾转化背景下推进城乡融合发展的重要路径。传统乡村管理模式显现出基层政权“悬浮化”、乡村管理“单一化”、自治组织“行政化”、村支“两委”“不在场”与农民态度“冷漠化”,使得城乡二元制的结构性矛盾难以消解,也导致城乡发展不平衡、农村发展不充分的局面。因此,应通过乡村治理转型来推动乡村振兴:基层政府下沉衔接乡村治理事务;构建“三治合一”的乡村治理体系;增强自治组织的乡村治理主体责任意识;提升“第一书记”的乡村治理水平;积极培育“新乡贤”来激活内生型乡村治理力量,由此形成政府治理、社会参与和群众自治的合作共治格局。
一、文献综述
党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”,为新时代乡村发展指明了前进方向,也为推动城乡融合发展提供了新思路,更为乡村治理体系和治理能力现代化提出了新要求。在我国推进现代化建设进程中,农业农村现代化长期处于薄弱环节,其短板效应已严重影响到全面建成小康社会目标的实现。虽然“社会主义新农村建设”在一定程度上弥合了城乡发展之间的区隔,但城乡二元制所造成的农村基本公共服务供给不足、农业产业结构设置不合理与农民生活水平低下等现实问题仍在延续。尤其是工业化与城镇化的快速发展,加剧了农村的“空心化”与“边缘化”,而依靠“行政命令”手段的传统乡村管理模式更是难以适应复杂多变的基层社会环境,乡村治理亟需转型和升级。
乡村振兴战略是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的一项重大战略任务。从新农村建设到实施乡村振兴战略,意味着新时代推进城乡一体化进程到了城乡深度融合发展的阶段,无论是农村经济社会发展目标,农业产业供给侧改革,还是农民自治体系的构建,x到了升级换代的阶段。作为乡村振兴的主要路径,乡村治理一直是学术界关注的焦点,学者们主要从新农村建设、乡村改造、乡村重建、乡村复兴入手,具体如下:
1.新农村建设路径:以城镇化推动新农村建设,扩充乡村治理资源。中央提出新农村建设,反映出单靠农村自身的力量难以克服日益扩大的城乡差距,需要在工业反哺农业、城市支持农村的总体框架下进行[1]。新农村建设是国家整合的重要目标和任务,也是国家与社会的二元性整合走向一体性整合,而城镇化正契合了城乡均衡发展的新农村建设目标[2]。城镇化能够吸纳新农村建设中的剩余劳动力,为其提供可利用的人力、物力、财力等资源;新农村建设为城镇化提供必要生产生活材料,进而提升城镇化的辐射作用[3]。换言之,新农村建设是政府主导、社会多元主体参与的惠民工程,目的在于解决我国城乡二元结构矛盾,推动乡村社会转型[4]。因此,应加强城镇化与新农村建设之间的良性互动[5],推动城乡一体化发展,进而提升乡村治理的可及性。
2.乡村改造路径:以生态文明建设推动乡村改造,优化乡村治理环境。中国乡村改造运动由探求农业出路向社会角度研究农村问题转变,由单纯关注农业科学化转为推进农村社会整体改造[6]。在传统中国乡村,维持家庭生活稳定与兴旺是农民的利益取向,任何打破以小家庭为基本生产单元的社会关系的乡村改造x必然与农民形成对立关系[7]。生态文明建设正是缓解人与自然对立关系的重要途径,也是当前乡村改造的突破口,旨在树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会等建设中[8]。美丽乡村建设是中国推进生态文明建设的重点工程,也是实现城乡一体化发展战略起点和改善农村人居环境的顶层设计[9]。在政府动员和基层互动下,美丽乡村建设得到可持续化推进,为乡村治理提供了良好的制度环境。
3.乡村重建路径:以吸纳共同体推动乡村重建,优化乡村治理结构。有学者认为,由于农业文明的式微和乡土文化的断裂,加剧了乡村结构和文化内蕴的“空洞化”,应重建乡村公共空间,重构支配农民的行动地图,确立起彰显新乡愁的“软乡村”,形成留住乡愁的共同体[10]。当代乡村重建的基本路径主要是以政府为主体的行政力量推动的新农村建设与各种社会群体或个人进行的乡村建设活动[11],但在此过程中却造成了乡村精英流失,使得乡村社会的自治与发展的动力缺失,因而乡村重建的内涵在于再造乡村共同体。乡村重建的目的在于通过缩小城乡差距来缓解社会转型所产生的冲突,弥合共同体的鸿沟,从而促进共同体的转型[12]。因此,新农村建设的社会动员模式具有村庄共同体再生产的治理正功能,有利于恢复村庄人气、再造村庄公共空间、复兴乡村文化,提高农民合作意识[13],进而形成乡村治理共同体。
4.乡村复兴路径:以城乡互动推动乡村复兴,实现乡村自主治理。乡村复兴指的是乡村在城乡聚落的连续谱系中具有独特而又显著的地位,在城乡平等的互补关系下,乡村内部能在经济、人居、治理、农民生计等方面实现自给与繁荣[14]。乡村复兴是对当前快速城镇化过程中乡村衰败现象与乡村传统发展模式的反思,旨在通过乡村重构重新焕发乡村发展活力、实现乡村可持续发展[15]。作为乡村复兴的实践主体,乡村精英主要围绕积极竞选、示范引导、组织动员和资源整合4个方面开展行动,并且取得了促进乡村经济发展、维护乡村社会秩序、培育乡村社会资本和保护乡村传统文化的治理绩效[16]。国家希望借助外部资本来激发乡村自主发展的能力,从而对乡村生态环境、基础设施、公共服务等资源进行合理配置,推动乡村复兴[17]。因此,应在新型城镇化中重构“乡村主体性”,使城乡发展对等和平衡,让乡村主动向价值回归、自身造血、繁荣复兴的方向转型[18]。
总体来看,既有文献沿着“建设—改造—重建—复兴”的思路对乡村治理进行全方位探讨。一方面,按照“传统—现代”的发展理路对乡村治理的主体、方式与模式变迁情况进行探究,以此构建出各自的分析框架与理论取向。另一方面,大多数文献采取案例实证的方式对各地区的乡村治理情况进行评价,尤其在新农村建设总体研究方面成果较为丰富。目前,乡村振兴的研究仍处于初始阶段,特别是在新时代社会主要矛盾转化的背景下,乡村治理面临何种困境,如何转型才能推动乡村振兴?有鉴于此,本研究首先从社会主要矛盾转化的宏观层面分析国家实施乡村振兴战略的目的;其次从传统乡村管理的中观层面探讨实施乡村振兴战略面临的困境;最后从乡村治理转型的微观层面阐述乡村振兴战略的实践路径,以期为后续研究提供参考。
二、实施乡村振兴战略的主要目的:化解社会主要矛盾
毛泽东在《矛盾论》中将主要矛盾界定为“规定或影响着其他矛盾的存在和发展”[19]。当前,我国社会主要矛盾发生了转化:“人民日益增长的物质文化需要”转变为“人民日益增长的美好生活需要”,不仅意味着社会供需结构由较低层级供需矛盾向中高层级供需矛盾的转变,从“数量短缺型”供需矛盾向“优质不足型”的供需矛盾转变,也意味着党的方针政策和政府的执政理念随着新时代的发展而调整、改变,更意味着传统的“建设—改造—重建—复兴”路径难以适应新时代乡村可持续化发展的新要求,应通过转变乡村治理方式来推动乡村振兴、转型和升级。
(一)我国社会主要矛盾转化的历史变迁
社会主要矛盾与党在一定历史时期的中心任务具有一致性,因此,在国家治理与治理能力现代化建设过程中应对社会主要矛盾进行理论化的透视,把握深层矛盾关系,有助于深化认识社会本质和基本国情,从而有针对性地转变乡村治理方式,实施乡村振兴战略的各项制度安排。
从历史变迁来看。社会主要矛盾是生产力和生产关系之间、经济基础和上层建筑之间的矛盾,贯穿于整个社会历史发展过程始终,也是不同历史发展阶段的集中、突出表现[20]。民主革命时期的社会主要矛盾是封建社会中地主阶级同人民大众的矛盾,近代中国半殖民地半封建社会中帝国主义同中华民族及封建主义同人民大众的矛盾,其推动作用突出地表现为社会性质的质变和社会形态的更替[21]。过渡时期到社会主义探索初期的社会主要矛盾论围绕着“向自然界开战”与“阶级矛盾”“人民内部矛盾”与“敌我矛盾”这两对范畴进行[22]。改革开放以来,虽然“落后的社会生产”得到了改善,社会各个层面深刻变革,但社会主要主要矛盾处于“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。具体而言,“物质文化需要”呈现发展速度迅猛、新旧更替频繁、横向日趋多元、纵向逐渐高端和发展不平衡的总体性特点[23]。
从现实背景来看。目前我国的公共服务体系难以满足人民群众多方面、多层次的需要,人民群众自谋生计的努力常常遭遇到陈旧僵化的社会管理体制的束缚。因此,当前我国社会的主要矛盾是落后的社会管理体制和公共服务体系跟不上人民群众的需要,束缚了人民群众自己解决自己生计问题的努力[24]。正因为如此,党的十九大提出我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。人民的美好生活需要不仅包括日益增长的物质文化需要,而且包括在此基础上衍生出来的获得感、安全感、幸福感以及尊严、民主权利、公平正义等需求[25]。由于经济发展的不充分与地区间发展的不平衡,使得以消耗自然资源和体力劳动为特点的粗放型经济增长方式仍长期持续[26]。社会主要矛盾的转化,意味着在新时代背景下,满足人民日益增长的美好生活需要成为各级政府的执政目标,同时也揭示了不平衡不充分发展已成为制约全面建成小康社会的突出短板和薄弱环节,也成为制约实施乡村振兴战略的主要因素。
总体而言,社会主要矛盾的转化也意味着解决和处理主要矛盾的路径发生变化,就是要改变原有重城市、轻农村的发展思路,树立城乡融合发展理念,协调各主体推进乡村振兴战略的实施。具体而言,要在推动共建共治共享发展理念的基础上,着力解决好城乡发展不平衡不充分的问题;在提升发展质量和效益的基础上,增加人民群众的共享感和获得感,进而推动城乡社会全面进步。
(二)社会主要矛盾转化对乡村治理的影响
农村税费改革后,国家不断加大对农村的政策倾斜,减轻了农民的负担,加上工业化、信息化、城镇化和农业现代化的协同推进,乡村社会治理格局发生了根本性变化。原有收取农业税费和执行计划生育政策的乡村管理问题得到一定缓解,不仅改善了干群之间的紧张关系和基层的社会面貌,也在一定程度上推动了基层政府从管理向服务转变,逐渐从计划生育等“硬指标”任务抽身出来,回归至供给公共服务的“软指标”。
如何对现有各种下乡的资源进行分配,或是对原有沉睡的资源进行再分配,以及提供何种公共服务方式进行制度匹配则成了当前乡村治理的难点。尤其在新时代我国社会主要矛盾转化的情况下,乡村治理的实践路径也相应调整,主要集中在各级地方政府如何将乡村治理资源(资金、项目)与制度供给的有效性进行匹配,进而改善城乡发展不平衡不充分的局面,使农村逐渐向国家现代化发展的中心靠拢,进而实现城乡融合发展。从现有分配机制看,乡村治理资源的分配和补偿机制涉及的主体广泛、涉及的领域宏阔、涉及的时间跨度很长。而作为乡村治理资源分配的执行者,“条块”部门之间的利益冲突在一定程度上加剧了资源分配的不均衡,由此形成的“分利秩序”造成了资源在下乡的过程中严重耗散。
虽然国家通过下发各类型的规范性文件要求各级政府落实乡村治理的各项制度安排。但在此过程中,由于基层政府存在自利性的偏好,进而采取选择性执行的方式进行回应,使得乡村治理政策“悬浮化”,严重背离制度设计的初衷,导致一些项目资金分配不均衡,项目监管不到位、项目资金使用不透明等问题突出。由于治理资源的稀缺性而导致分配的不均衡,使得各村庄发展呈现明显的差异性,有的甚至排斥在城乡发展之外,边缘化的趋势日益突出,由此加剧了干群之间的紧张关系,更多地折射出村庄发展需求与乡村治理资源分配不足之间突出的矛盾。
总体而言,社会主要矛盾的转化,不仅要求各级政府将惠农政策的好事办好,把资金、资源分配下基层,更是要求对乡村治理的方式进行优化和升级,使乡村治理资源得到充分利用,进而实现乡村均衡性发展。
(三)社会主要矛盾转化与乡村振兴战略的内在关联
改革开放以来,我国城乡面貌得到较大改善,但城乡二元结构所造成结构性矛盾依然突出。城乡差距扩大化、农村发展边缘化、乡村管理真空化,是我国城乡发展不平衡的主要表现。国家统计局公布的20xx年宏观经济数据显示,城镇居民人均可支配收入33616元,农村居民人均可支配收入12363元,城乡居民人均收入倍差高达2.72,城乡居民消费支出倍差也高达2.27。从农村层面来看,生产力薄弱、基础设施建设滞后、公共服务供给不足的现实背景严重阻碍农村发展;从农民层面来看,收入和消费水平增长缓慢,看病难、看病贵问题有待解决,医疗卫生保障体系的完善迟缓,这些突出的现实问题是我国城乡发展不充分的重要表现。
扭转城乡发展不平衡不充分的局面,正是党中央提出实施乡村振兴战略的初衷,也是实现我国现代化目标的关键所在。在新时代社会主要矛盾转化的背景下,一方面,在满足人民日益增长的美好生活需要的过程中,实施乡村振兴战略的主体更要把握好人民的需求,在制度供给上更加注重民需导向,使乡村振兴政策与民众需求匹配,进而化解城乡二元发展的结构性矛盾。另一方面,在解决城乡发展不均衡不充分的过程中,更应该注重问题导向,及时解决民众最迫切关心、最亟需解决的现实问题,并加强对民众诉求的回应力度,进而增进民众对政府的信任度和满意度,使基层政权得到巩固。
总体而言,实施乡村振兴战略是党中央在社会主要矛盾转化的新时代背景下作出的一项发展战略要求,不仅对乡村治理的变革起到推动作用,也对乡村治理的推动主体提出更高的要求,更是为乡村治理的实践路径指明了方向。
三、实施乡村振兴战略的困境:传统乡村管理的局限性
从制度层面看,乡政村治是乡村社会治理的主要模式,即国家权力逐渐从乡村退出,集中到乡镇一级,在乡村实行村民自治制度。换言之,地方政府进行乡村治理主要依赖于乡村自治的形式来实现,但这种自治的方式并非排除在正式体制之外,而是在国家法律框架内运行的,因而村民自治的运行逻辑实际上体现的是国家治理,或是政府治理的行动逻辑。从现有乡村管理主体来看,由乡镇政府代表的行政组织与村支“两委”代表的自治组织组成,但各主体在乡村社会管理的过程中呈现出不同的价值取向,难以契合当前乡村振兴的国家治理目标。
(一)基层政权“悬浮化”
农村税费改革后,原本依靠农村税费维持运转的乡镇政府逐渐演变依靠上级的财政转移支付,其行为由过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债,由此,基层政权从过去的汲取型演变成与农民关系更为松散的“悬浮型”[27]。农村税费的改革,虽然使基层政府不再受制于收取统筹提留款与执行计划生育的“硬指标”任务,但却在一定程度上压缩了乡镇财政的运作空间与乡镇政权的自主空间。所谓乡镇政权的自主空间指的是乡镇政权在施行权力过程中,通过其能动作用的发挥所获得的、能够根据自己的意志与决断实施较为独立的行为的空间[28]。换言之,基层政权能够通过科层组织的权力关系网络自下而上来获取更多的体制内外资源(资金),以确保日常运转,进而实现自身利益最大化,但却经常演变为“谋利型政权经营者”。基层政权之所以采取这种谋利行为,是因为农村税费的改革,将其原有的各项权力上收至上级职能部门,只剩下一些没有实权和资源(科、教、文、卫)等“吃财政饭”机构,这些机构的运行需要基层政权的管辖和财政供给。而在此过程中,基层政权对乡村治理等“软指标”难以顾及,导致乡村社会管理“真空”,催生出更多的不稳定因素,使得巩固基层政权的乡村振兴目标难以实现。
(二)乡村管理“单一化”
乡村社会管理从两种路径开展:一是依赖国家权力的渗透、吸纳和科层化,提升自治组织的治理能力;二是采取自我管理、自我决策、自我教育、自我监督的自治化方式推动社会管理[29]。然而,在乡村管理内部场域,传统以村规民约构建的乡村社会秩序遭到严重破坏,一些村庄的村级事务、集体资源已然被家族式黑恶势力控制,贿选、暴力选举等违法现象不断冲击村民的利益。在乡村管理外部场域,基层政府的职能越位和管理缺位等问题突出,一方面基层政府通过行政命令等手段干预村规民约的制定和废止,表现为越位管理,严重背离村民自治制度的运行;另一方面基层政府不断放任村规民约的制定和执行,在村规民约管理上处于缺位状态,使农村成为法外之地,加上一些不法份子的利用,严重危害基层政权的巩固。质言之,乡村社会不仅面临着阶层利益分化、社会风险增大和民众参与不足的“共同体困境”,也难以扭转乡村自治组织的自我管理与自我协调能力弱化的趋势,使得单靠基层政府这单一主体难以从本质上化解这种不稳定的困境。加之现有维稳方式过于依赖僵化的行政干预,难以从源头上化解基层矛盾,使得乡村社会的维稳变为“越维越不稳”,进而难以实现乡村振兴。
(三)自治组织“行政化”
虽然国家从法律上强调村民自治,但在推动国家治理的各项制度安排上,依然需要国家赋予他们一定的行政功能才能实现。换言之,由于当前乡村自治组织的能力不足,仍需要基层政府强有力的行政介入进行提升,在此过程难免会造成村支“两委”行政化。地方政府通过不断加大财政转移支付力度,将越来越多资金投入到公共服务,由此将村支“两委”吸纳至行政体系,使其更好地贯彻地方政府的各项制度安排。同时,地方政府通过增加机构、扩充职能增多编制等方式赋予基层组织自治更多权力,使其承担更多的社会管理事务。但在实际中,大量社会事务转嫁给基层组织,村支“两委”成为了基层政府的“腿”,导致其工作行政化,工作量严重超标。由此,增设的机构已由“虚设”转为“实做”,最终演变为准政府职能部门而无暇顾及乡村振兴的各项任务。
(四)村支“两委”“不在场”
农村税费改革和新农村建设的深入推进,在一定程度上推动了乡村社会关系结构和乡村面貌的变化。一方面,国家与乡村、国家与农民的关系发生了本质性转变,从索取型转变为普惠型和扶持型[30],干部角色与干群关系从对抗冲突走向缓和。另一方面,国家不断加大对“三农”发展的支持力度,以“美丽乡村”建设等项目制的运作方式加强农村基础设施建设,使乡村面貌由原来脏乱差走向美丽宜居。然而,伴随着乡村治理环境的变化以及国家权力逐渐从乡村社会的退出,村支“两委”呈现出半瘫痪的态势,难以回应群众诉求,因而在乡政村治过程中出现了正式权力的非正式运用现象。国家以项目下乡的形式改善乡村社会治理投入不足的困境,但项目的落实最终依靠村支“两委”干部推动,而如今的村干部大多主要负责项目落地的全程跟踪,难以顾及村级事务的管理与基层矛盾的解决。由于村支“两委”干部的不在场加剧了群众对基层政府的不信任,使得乡村社会出现了严重的“治理”危机,乡村振兴的各项措施难以得到持续跟进。
(五)农民态度“冷漠化”
村民自治制度的实施,虽然加快了基层民主化建设,拓宽了广大农民的政治参与渠道。但从现有乡政村治的实践来看,由于基层政府统揽一切,使得大量的基层社会事务归集到政府身上,无形中挤压了乡村社会的自治空间,严重影响农民参与乡村治理的积极性,甚至表现出“政治冷漠”。以经济建设为中心的基层政府更多关注的是各类经济指标增长,以“往上看”的行政逻辑推动工作,难以顾及乡村社会事务,使得乡村社会治理出现管理“真空”危机。其次,随着改革开放的深入推进,与市场经济相配套的法律体系日益形成,但全面法治意识与法治思维尚未构建起来,如一些群众在遇到司法问题时,并非通过寻求法律途径解决,而是奉行“信访不信法”“把事大到才能解决”等错误理念,或是寄希望于通过违法上访、聚众闹事等方式表达不满情绪,不仅加剧了问题的复杂性,更是激化矛盾,催生出很多乡村社会不稳定因素。最后,改革开放以来,农村经济发展取得质的飞跃,农民生活水平不断提高,但乡村精神文明建设却远远滞后于经济建设,违法违规、赌博滋事、不赡养老人等各类失德现象不断涌现,不仅严重影响了乡村社会和谐,也造成乡村共同体的价值观消逝,使其难以参与到乡村振兴的过程中。
总体而言,在取消农业税之前,基层政权代表国家汲取乡村资源,理应为村庄提供所需要的公共基础设施和服务设施。但是农业税费改革后,在现行的行政体制和财政压力秩序下,基层政权的运转变得不堪重负[31]。在传统乡村管理过程中,国家行政权和村庄自治权的矛盾和冲突难以调和:一方面,基层政权在权力行使过程中,在维稳等“一票否决”的压力型体制下,难以兼顾农民的诉求;另一方面,基层政权代表国家权力对乡村公共资源过度摄取,同时忽视乡村公共服务的供给,使得基层维稳变得“维而不稳”,催生出更多不稳定因素。基层政权的“悬浮化”、维护秩序“单一化”、自治组织“行政化”与“两委”干部的“不在场”,使得乡村治理体制和机制难以构建,更无法推动乡村振兴战略的实施。虽然乡政村治的治理模式有效提升了乡村自治的空间,但在地域间乡村发展不平衡不充分的现实背景下,村庄治理仍需要国家权力的渗透,亟需各主体通过转变乡村治理方式提升治理能力,从而将实施乡村振兴战略的各项制度安排落实到位。
四、乡村振兴战略的实践路径:乡村治理转型
十九大报告用“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”概括了乡村振兴的总要求,通过“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化”,意味着在社会主要矛盾发生变化的新时代背景下,需要各主体在乡村振兴战略实施的过程中,明确各自的角色定位,通过乡村治理转型来推动乡村经济社会发展,进而实现城乡融合发展。
(一)基层政府主动下沉,衔接乡村治理事务
随着城镇化进程不断加快,我国城镇化率从20xx年的36%左右,至20xx年末已提升至57.4%,但与此同时,乡村衰落的趋势愈发凸显。由以往人口迁移的“钟摆效应”转为向城市单一流动,农村老龄化日趋严重,使得基层政权面临“选人难、无人选”的困境,造成一些良好的惠民政策“悬浮”于文件之中,难以落地。作为乡村振兴的基础,产业兴旺是各级基层政府推进乡村经济建设的首要任务。
在乡村振兴战略实施的过程中,首先,基层政府要在加快农业供给侧结构性改革的基础上,通过升级农业产业结构来提高农业产品的综合效益和核心竞争力,加强培育农民合作社、龙头企业、新型职业农民等乡村经营主体,提升招商引资的支持力度,吸引更多的市民下乡、能人回乡、企业兴乡。其次,基层政府应主动下沉到基层,在鼓励和支持农民就业创业的基础上,通过构建新型农业服务体系,以政府购买农村公共服务的方式培育承接主体,使农村经济发展走向多元化,积极引导社会资本下乡,做好进城务工人员返乡的服务工作,打造一批有理念、懂技术、善管理的职业农民,以此提升乡村实体经济发展。再次,基层政府应处理好农民与土地的关系,通过深化农村土地改革,切实保障农民的合法权益,使其积极参与到乡村振兴的过程中。最后,基层政府应加强组织和动员群众参与乡村治理,形成基层政府与群众良性互动的长效机制,以此提升农村发展的内生动力。总之,农村经济社会发展得如何,关键在农民的参与,因为农民既是乡村振兴的推动者,也是乡村振兴的实际受益者,而实施乡村振兴战略的着重点则在于基层政府如何调动农民参与的主动性与积极性。正因为如此,十九大报告提出:“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍”来推动乡村振兴战略的各项制度安排落实到位,给予农民带来更多的福祉,进而改变农村的面貌。
(二)构建“三治合一”体系,形成多元化乡村治理格局
十九大报告提出:“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。因此乡村治理的侧重点在于通过积极创新治理方式和理念,协同推进“自治、法治、德治”建设。在不断探索乡村治理路径的过程中,加强基层政府与乡村社会的互动,实现政府治理、社会参与与基层自治的合作共治格局。构建自治、德治、法治的乡村治理体系,关键在于基层群众这个核心群体,在实现乡村振兴战略过程中,要激发基层群众的责任感和参与度,实现人与人之间和谐相处,进而实现社会安定有序。
在实施乡村振兴战略的过程中,应加强乡村社会治理模式创新。一是推进自治建设,坚持自我管理、自我服务与自我监督,通过规制基层政府权限,还权于乡村社会,进而提升乡村自治组织的治理水平,同时鼓励和支持社会主体参与乡村建设,形成以党的基层组织为核心,村民自治和村务监督组织为基础,集体经济组织和农民合作组织为纽带,各种社会服务组织为补充的乡村治理体系。二是推进德治建设,通过加强农村的思想道德建设来提升村民的素质修养,立足优秀传统文化,开展社会主义核心价值观宣传教育,完善村规民约道德约束作用,从源头上预防基层社会矛盾的产生,促进社会和谐发展。三是推进法治建设,应广泛开展依法治理宣传教育活动,引导群众运用法治的思维解决问题,形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,进而推进社会公平正义。
(三)还权于基层自治组织,增强乡村治理主体责任意识
传统中国乡村治理模式正如费孝通所言“皇权不下x、自治靠绅权”的“双轨政治”[32],即中央通过自上而下的行政命令传递至各级地方政府,将政策执行由高层往下层层下达,基层农民通过自下而上的正式或者非正式的渠道,将自身利益诉求传达至高层。在新中国成立之初,以人民公社运动为主的“政社合一”模式加强了对乡村社会的控制。随着人民公社体制的消解与改革开放的不断推进,以家庭联产承包责任制为特点的“乡政村治”在一定程度上释放了乡村社会的发展空间,有效提升了民主化进程。但城乡二元体制所带来的结构性矛盾并没有得到根本改变,难以形成新时代需要的乡村治理格局,更无法适应城乡融合发展的新要求。因此,基层政府应对基层事务管理减少行政干预,主动还权于基层自治组织,在乡村振兴过程中赋予其更多自主权,使其回归至乡村治理的主导者角色。作为乡村振兴战略的推动主体,基层自治组织应强化主体责任意识,充分发挥“承上启下”的作用,积极动员群众参与乡村治理,形成良好的组织基础,以确保乡村振兴战略可持续化。
(四)配强第一书记,提升嵌入型乡村治理水平
为加强农村基层组织建设、解决一些村“软、散、乱、穷”等突出问题,20xx年中组部《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》以制度化的方式对嵌入型的乡村振兴主体(第一书记)的职责做出了明确要求,即建强基层组织,推动精准扶贫,为民办事服务与提升治理水平。作为一种嵌入型的行政力量,第一书记能够充分发挥其主观能动作用,提早实现国家加强农村基层社会的政治任务。以此实现与基层社会的有机联系并重塑“国家—基层组织—社会”的三边关系[33]。但实际情况是他们在乡村治理过程中却陷入资源约束下的“有限责任”与治理重任下的“无限责任”的逻辑悖论,使得村庄公共性不断被消解[34]。因此,地方政府应保障第一书记在乡村振兴过程中拥有更多的发挥空间,充分发挥他们的中介作用,使国家治理与乡村治理在第一书记这个平台上得到有效对接,从而更好地推动乡村发展。各级地方政府在因地制宜选派第一书记的过程中,应加强对第一书记的过程管理与业务培训,提升其乡村治理水平,确保乡村振兴战略的各项制度安排有序推进。
(五)积极培育新乡贤,激活内生型乡村治理力量
在新时代背景下,乡村治理体系构建的关键在于人,只有人与人之间和谐相处,才能实现基层社会稳定,进而最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力。新乡贤是指在新时代背景下,有资财、有知识、有道德、有情怀,能影响农村政治经济社会生态并愿意为之做出贡献的贤能人士。新乡贤的不断涌现从侧面反映出:一方面,新农村建设不仅改善了乡村基础社会建设,也为新乡贤的产生提供了物质条件;另一方面,村民自治制度不仅提升了基层民众化进程,也为新乡贤的产生提供了政治条件。作为一种非正式力量回归乡村治理的群体,新乡贤不仅熟悉传统乡村社会,也熟悉现代城市生活,能够在一定程度上优化乡村治理结构,突破乡村治理失灵的困境。换言之,新乡贤不仅具备传统乡绅所具有的社会教化职能,也具有掌握和运用现代法律解决乡村社会矛盾的能力,起到连接城市与乡村的桥梁作用。通过新乡贤的自治力量,不仅能够破解乡政村治二元治理格局的结构性矛盾,也能够减少政府治理成本,使乡村治理资源得到充分利用,进而实现政府治理与基层自治有效衔接和良性互动,引导乡村走向振兴的轨道。在新乡贤的带领下,更能激活农民参与乡村振兴的积极性。
乡村振兴战略的推动主体是多元化的。一方面,政府主动吸纳多元主体参与乡村振兴战略的实施,在转变政府职能、提升乡村自治组织能力的同时,也有助于提高公共服务的供给水平,增强党政组织的执政能力。另一方面,在新乡贤的引导下,农民自觉参与到乡村振兴战略的场域中,与党政组织形成分工协作,使党的群众路线不断深化,进而形成政府与民众合作共治的乡村振兴格局。
总体而言,在实施乡村振兴战略的过程中,基层政府主动下沉到基层衔接乡村振兴的事务,回归“指导者”角色,给予基层自治组织更多的治理空间,进而使其“在场”,以制度化的方式增强其主体责任意识,进而使乡村振兴的各项措施顺利落地。构建“三治合一”的乡村治理体系是推动乡村振兴的重要途径,也是突破传统乡村社会管理局限的重要举措。因此,乡村振兴不仅要通过嵌入型的第一书记的行政力量加强自上而下的乡村政权建设,更要通过内生型的新乡贤的自治力量加强乡村自治能力,进而形成以内生力量自治为主、外部嵌入治理为辅的治理格局。但实施乡村振兴战略并非是干预村民自治制度,而是选择一种新型方式进行推动,即乡村振兴战略的推动主体不仅要加强内生型的自治主体的培育,更要通过嵌入型的行政主体进行弥补式治理,从而形成合作互补乡村治理机制,协同推动乡村振兴战略的实施。
乡村振兴背景下农村社会治理法治化建设研究【摘要】农村协商治理是一种基于过程、程序、合作、参与、认同为特征的新型乡村治理机制，具有农民利益的制度性整合、功能性整合和认同性整合的多维功能。针对我国农村社区协商治理面临协商治理理念偏差，协商治理的主体结构不优、能力不强，协商治理的内容结构性失衡，协商治理的法治化、规范化程度不高，协商治理与乡村治理制度的融合、衔接、联动不够等问题，要系统建构农村社区协商治理的党建引领机制、多元参与机制、规范化保障机制、法治化支撑机制、衔接联动机制，更好地发挥农村社区协商治理在乡村振兴中的作用。
【关键词】乡村振兴；农村社区；协商治理；制度性整合；功能性整合；认同性整合
随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的推进，农村经济社会取得快速发展的同时，农村社区治理不同程度存在基层党建薄弱、农民组织化程度不高、社会组织发育不充分、农民利益诉求不畅等问题。农村社区协商治理作为一种新型乡村治理机制，具有多重利益整合功能，在乡村振兴战略的新时代背景下，系统建构农村社区协商治理机制对推动乡村社区治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
一、乡村振兴背景下农村社区协商治理的文献梳理
乡村振兴，治理有效是关键。协商治理是协商民主理论和治理理论融合互动的成果，哈贝马斯指出协商沟通在民主治理中具有决定性的地位和作用，认为理性的协商能够实现偏好的转移和价值的认同，培育社会资本，建构公共性[1]；亨德里克斯认为需要强化协商民主的整合性研究，注重协商民主机制之间的衔接和互动[2]。治理理论认为治理是各种公共或私人机构管理其共同事物的诸多方式的总和，使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程[3]。协商民主与治理具有逻辑上的契合性、过程上的连接性、价值上的统一性和主体上的互动性，对开展农村社区协商治理具有一定的解释力和建构性，为我国农村社区治理提供了新的研究视角和理论基础。章荣君认为农村社区协商治理能够推动精英主政向协商治理转型，促进选举民主与协商民主协同[4]；季丽新认为农村社区协商治理有利于巩固党组织核心地位、防止村干部腐败、培育现代新型农民、维护农村稳定[5]；何包钢认为通过农村社区协商治理建构理性、成熟的公民社会是农村民主发展方向[6]；谈火生认为农村社区协商治理面临理念偏差、农村公共领域发育不充分、农村社区协商治理规则、程序的规范化、法治化程度不高等问题[7]；张国献认为流动性的农村社区遭遇协商主体“虚置化”、协商渠道“堵塞化”、协商会议“形式化”、协商成本“高企化”、协商监督“短缺化”等困境[8]；胡永保提出应完善协商制度及程序规则，保障协商主体的平等，培育农村社区协商主体的民主素质和协商技能[9]；马奔强调应促进乡村经济繁荣、夯实协商基础、完善协商制度、建构协商机制、健全协商法治化路径、发展农村网络协商[10]。
以上成果为深化乡村振兴背景下农村社区协商治理机制研究提供了理论基础和实践借鉴，但还存在尚需深化拓展的空间：一是尚需加强农村社区协商治理的制度性整合机制、功能性整合机制和认同性整合机制的功能研究；二是尚需加强农村社区协商、农村社会组织协商、乡镇政府协商、乡镇人大协商等制度的系统性研究，力求在我国乡村治理制度体系内，建构农村社区协商治理的党建引领机制、多元参与机制、规范化保障机制、法治化支撑机制和衔接联动机制等。
二、乡村振兴背景下农村社区协商治理的整合机制
农村社区协商治理是一种基于过程、程序、合作、参与、认同为特征的新型乡村治理机制，它具有多重利益整合功能，从民主参与维度上能够促进农村社区协商治理的制度性整合，从多元共治维度上能够实现农村社区协商治理的功能性整合，从价值重构维度上能够推动农村社区协商治理的认同性整合，并且三种整合机制之间具有良性互动和协同共进的逻辑关系。
1.民主参与：农村社区协商治理的制度性整合机制
党的十九大报告指出，新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而我国农村社区发展的不平衡、不充分主要体现在乡村治理体系和治理能力现代化程度不高，这已经成为制约乡村振兴的突出短板。农村社区民主参与能够激活农民的主动性、积极性和创造性，实现农民利益诉求、民主参与的组织化、理性化和制度化。其一，促进农民利益诉求的组织化。当前，农村基层民主机制是党内公推直选和村民直选，农民主要通过村两委组织实现利益诉求，比较好地解决了农民利益诉求的组织化问题。但是，这种以农村党内民主和村民自治为载体的乡村治理是一种存量民主，受法律、法规和政策的约束较多，不利于农民持续性的利益诉求和民主参与。协商民主作为一种增量民主的形式[11]，嵌入到农村党组织领导下的村民自治机制之中，以党内协商、村民自治协商（村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村监会）、农村社会组织协商等方式，提升农民利益诉求的组织化水平。尤其是以村民议事会、村民理事会、农村社会组织开展的民主协商，拓展了农村社区协商治理的主体，丰富了农村社区协商治理的内容，创新了农村社区协商治理的形式。其二，提升农民利益表达的理性化。随着新型城镇化的推进，农村社会流动、社会分层、利益分化等现象加剧，农民的权利意识得到很大的提高，但是农民利益表达的理性化程度还有待于提升，不少农民缺乏理性表达诉求和协商沟通的意识和能力。农村社区协商治理通过建构丰富多样的协商性平台，充分尊重农民的合法权益，让农民在一个开放、平等、公平的环境下进行利益诉求、利益表达，通过农民主体之间的协商沟通来提升农民利益表达的理性化水平。其三，推动农民利益参与的协同化。农村基层民主建设的基础是选举性民主和自治性民主，如何激发选举性民主和自治性民主的制度功能是农村社区治理的关键问题，通过协商性民主的制度性嵌入，弥补了农村选举性民主和自治性民主的局限，缓解农村“公推直选”和“村民直选”带来的“民主陷阱”和“治理危机”，破解了农村自治性民主中村民会议、村民代表会议的“形式桎梏”，推动农村选举性民主、自治性民主和协商性民主的协同联动，提升农民利益诉求、利益表达、利益参与的系统性、衔接性和整体性。
2.多元共治：农村社区协商治理的功能性整合机制
农村社区协商治理的核心目标是推动多元主体的共治，激活农村社区协商治理的活力和动力，促进乡村振兴战略实施中多元主体的共建、共商、共治、共享。其一，推动农村社区共治主体多元化。完善农村社区治理体系的途径是建构一种多元主体共同参与的制度性平台，农村社区协商治理在尊重既有制度结构的前提下[12]，通过建构村民议事会、村民理事会、乡贤会、老年协会等协商性制度平台，吸纳农民、农村社会组织、乡贤、农民经济合作组织、驻村机构的参与，突破了既有农村社区共治的主体局限，完善了农村社区治理的体系。其二，探索农村社区共治载体多样化。传统农村社区共治的载体主要是党支部和村委会。协商性共治平台的构建，创新了农村社区共治的组织载体，出现了自治性民主范畴内的村民议事会、村民理事会、村监会等，创新了农村社会组织协商载体，产生了农村老年协会、乡贤理事会、农民专业合作社、社区社会组织等协商性主体。其三，强化农村社区共治程序规范化。协商民主既是一种民主形式，更是一种社区共治的机制，从协商主体、协商内容、协商程序、协商形式、协商反馈、协商监督等x有一系列的制度性规范，能够保证农村社区共治的质量和水平。乡村振兴背景下，大量的人才、资金、资源、项目涌入农村，通过规范化、程序化、制度化的协商共治机制，可以提升农民民主参与的意识和能力，培养农民的公共精神和公共理性。
3.价值重构：农村社区协商治理的认同性整合机制
乡村振兴背景下农村社区协商治理还具有重构农村价值、文化、信仰等功能。要强化农村社区的软法之治，培育农村社区的社会资本，构建农村社区的精神共同体，以协商治理促进农村社区的认同性整合。其一，强化农村社区软法之治。乡村振兴战略强调自治、德治、法治、共治的统一，重视村规民约、自治章程等“软法”的功能，要真正发挥农村“软法”的认同性整合功能，要在“软法”制定的过程中尊重农民的权利、利益、风俗、习性，“软法”规则得到村民的参与、认同和接纳，符合村民的生活常识、惯例、习俗等。而这种建立于全体村民的充分协商、沟通、互动和讨论基础上的“软法”，能够促进农村社区多元主体之间的沟通理性、协商理性、价值理性和公共理性的统一，真正发挥“软法”的引领、规范、激励、约束的功能。其二，培育农村社区社会资本。社会资本是社区善治的基石，建构在信任、互动、网络、情感、认同基础之上的社会资本，来自村民的理性协商、合作共治和心理认同，来自农村社区组织公共性的成长，来自社区意识、社区记忆、社区认同的整体性建构。村民通过村民议事会、村民理事会、村监会等协商性平台参与社区自治，开展协商沟通，可增加村民之间、村民与村干部之间、村民与其他利益主体之间的理解和互动。通过农村社区组织内部的协商，社区组织之间的协商以及社区组织与农村两委的协商，培育农村社区社会资本，为乡村振兴和农村社区协商治理提供原动力和保障力。其三，建构农村社区精神共同体。随着农民价值观念的多元化和农村利益主体多元化，农村社区的利益矛盾冲突加剧，亟需提升农村社区的治理能力，化解农民之间、农民与村两委、农民与基层政府以及农村与城市之间的种种矛盾。开展农村社区协商，能够化解多元主体之间的矛盾，找到多元主体之间的“最大公约数”。
三、乡村振兴背景下农村社区协商治理面临的困境
农村社区协商治理作为一种新型乡村治理机制，实践中还面临一些困难瓶颈，如农村社区协商治理的理念存在偏差，协商治理的主体结构不优、能力不强，协商治理的内容失衡，协商治理法治化程度不高，协商治理机制与乡村治理制度的衔接、互动、联动不够等。
1.农村社区协商治理的理念存在偏差
瓦拉德斯指出：“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。”[13]随着农村社区转型的加速，为了更好提升农村社区治理效果，不少地方x进行了农村社区协商治理的探索，取得了一定的成效。但是，从整体上看还存在不平衡、不充分问题，特别是对协商治理理念的认识存在较大的偏差。不少基层干部主要把协商治理作为一种工具、手段和方式，更关心农村工作的推动和落实，普遍存在过分重视协商治理的“工具理性”，忽视协商治理的“价值理性”的现象，比较关注协商的结果、形式和方式，忽视协商的过程、规则、程序及协商结果的公开、评估、监督和反馈，甚至出现农村基层干部利用协商治理的形式来规避法律责任、转移治理风险、进行权力寻租的案例。
2.农村社区协商治理主体的结构不优、能力不强
我国乡村振兴战略的实施正处于农村经济高质量发展、社会治理整体性转型和农村社区治理结构性转型的过程之中，治理主体的结构和能力x有待于优化和加强。农村社区协商治理的主体结构封闭，大多仍是传统的农村两委组织，协商治理主体的多元化、代表性、专业性不够，缺乏对乡村社区中乡贤、老党员、“两代表、一委员”等本土资源的深度挖掘，以及乡村社区外部治理资源（如律师、专家、社会组织等）的制度化吸纳，导致农村社区协商治理的公共性、公益性和专业性不足。同时，农村社区协商治理的主体能力不强现象严重，农村基层党组织在确定协商议题、协商规则、协商程序、协商形式、协商过程、协商成果应用等环节的组织力、引导力、号召力、影响力不强，农村社会组织发展不充分，农民参与协商治理的技能和素养不够，制约了农村社区协商治理的功能发挥和价值引领。
3.农村社区协商治理的内容失衡
根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》，纳入农村社区协商治理的范围十分广泛，包括涉及农民切身利益的公共事务和公益事业，村民反映强烈的实际困难和矛盾纠纷，党和政府的政策方针在农村社区推进落实情况，各类协商主体提出的协商需求以及法律法规和政策明确纳入协商的议题等，具有很强的公益性、公共性、社区性和政策性的特点。但是，实践中农村社区协商的内容面临结构性失衡，表现为议题大多是“自上而下”形成，主要是为了完成乡镇党委、政府的行政性任务，是一种“自上而下”的权力逻辑和实施路径，缺乏协商应有的互动性、回应性和过程性，而真正涉及村民核心利益，反映农村社会矛盾和治理风险的议题较少，由村民“自下而上”形成的协商议题不多[14]；征询型、听证型和协调型的协商议题较多，而关涉农村社区协商治理的针对性、有效性和公正性的决策型、评议型的协商议题较少，农民参与协商治理的知情权、参与权、表达权、监督权没有得到很好的落实。
4.农村社区协商治理的法治化程度不高
协商治理作为一种新型民主机制，应体现规范化、法治化和制度化的特点，这样才能真正发挥农村社区协商治理的制度功能。但是，我国部分农村社区协商治理的程序化、制度化、法治化、规范化程度不高，随意性较大，农村社区协商治理的平台和方式不健全，关于“协商什么、谁来协商和怎么协商”，缺乏制度化保障和清单化管理；协商还没有贯穿社区治理的决策、执行、监督全过程，协商结果的公开、监督、应用及反馈机制还不健全，制约了协商治理的质量和效率。
5.农村社区协商治理与乡村治理制度的联动不够
农村社区协商治理是一个完整的体系，能够有效激活我国政治制度的治理资源，实现协商民主体系的联动、嵌入、衔接和融合。“要构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道；深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”[15]但当前我国农村社区协商治理机制大多还没有嵌入乡村治理的制度体系，更多地是作为农村社区解决村民自治瓶颈的一种制度安排，缺乏与乡镇人大制度、乡村治理制度、村民自治制度、社会组织协商等良性联动，有的地方甚至出现用村民议事会取代村民代表会议、村民会议等情况。
四、乡村振兴背景下农村社区协商治理机制的系统建构
推动乡村振兴战略实施，关键要提升农村社区治理的有效性，而协商民主治理作为一种民主治理机制，能够促进农民利益诉求的组织化、农民利益表达理性化、农民利益参与的协同化，实现农村社区治理的制度性整合；能够推动农村社区共治主体多元化、共治载体多样化、共治程序规范化，实现农村社区治理的功能性整合；能够强化农村“软法”之治，培育农村社会资本、建构农村社区精神共同体，实现农村社区的认同性整合。所以，应充分重视协商治理在乡村振兴战略中的地位和作用，坚持农村社区协商治理的“工具性价值”和“目的性价值”的统一，坚持理念上的民主性与协商性，规范上的程序性和操作性，形态上的有效性和多元性，环境上的兼容性与扩展性，资源上的延续性与创新性，战略上的内生性与移植性，推动农村社区治理体系和治理能力的现代化[16]。
1.强化农村社区协商治理的党建引领机制
强化农村基层党组织在乡村振兴战略实施中的领导核心地位，要特别重视党组织在农村社区协商治理中的主导性作用，创新组织设置和活动方式，提升农村基层党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。其一，坚持党建引领，以党内协商引领社区协商的方向。加强基层党组织民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的规范化水平，尊重党员权利，发扬党内民主，引导党员参选村民代表及议事代表，村党组织成员可以兼任议事会代表，充分发挥农村党组织在农村社区协商治理中的领导力功能。其二，强化农村党组织在农村社区协商治理的议题、主体、内容、形式、程序和成果应用等方面的引导性。在协商之前，农村基层党组织要广泛听取村民、农村社会组织、相关利益主体的意见建议，引导协商议题形成；在协商过程中，农村基层党组织对协商的主体、内容、形式、程序要严格规范，确保参加协商的主体符合协商内容，推动多元利益主体充分表达诉求，严格遵守协商程序，按照协商议事规则形成书面的协商意见；在协商结束后，要及时公布协商成果，如果存在异议的，要进行必要的反馈说明，并监督相关责任主体落实协商成果，定期对协商意见进行评估考核。其三，完善区域化党建机制。针对农村社区协商治理的结构不优、能力不强的问题，以区域化党建为抓手，整合区域服务资源，鼓励驻村的企事业单位、社会组织、其他机构参与农村社区协商治理，提升农村社区协商治理的能力，健全农村社区协商治理的体系，形成多元主体参与农村社区协商治理的格局和机制。如xxxxxx探索以“党建引领+议事平台”的农村社区协商治理机制，通过议事会实现对民意的制度性整合，既是体制内的一种深化和拓展，也是体制外的一种激活和吸纳，激活了农村社区社会资本，实现了农村社区治理的“四个有、六个化”目标（有方向、有底线、有秩序、有活力；党引民治实效化、社区协商制度化、基层治理法治化、治理主体多元化、服务体系社会化、信息资源统筹化）。
2.构建农村社区协商治理的多元参与机制
乡村振兴背景下农村利益主体更加多元化，要以农村社区协商性治理平台为依托，构建民事民议、民事民办、民事民管的多层级基层协商格局，激发多元主体的活力、动力和潜力，建构农村社区多元参与的共治机制[17]。其一，充分挖掘农村社区治理本土资源。建立并完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，充分挖掘农村社区协商治理的本土资源。农村社区是一个熟人社会，各种地缘、血缘、姻缘x能在农村社区协商治理过程中发挥积极作用，需要调动农村老党员、老干部、老教师、老军人等新乡贤的主动性，发挥他们在农村社区协商治理中的独特优势。其二，大力发展农村社会组织。农村社会组织是农村社区协商治理的关键性主体，它是乡村社会分工、利益分化的产物，具有较强的组织性、公共性、专业性和公益性，有很强的凝聚力、整合力和引领力。乡村振兴战略背景下，应大力发展农村社会组织，发挥农村社会组织内部、农村社会组织之间以及农村社会组织与社区治理相关主体之间的协商、沟通、互动，推动农民利益诉求、利益表达、利益参与的组织化、理性化。其三，结合协商主题，引入专家学者、律师、外来群体代表等外部性力量。为应对乡村振兴战略背景下农村社区协商治理面临的新形势、新挑战，应围绕农村社区协商治理的难点、痛点、堵点等瓶颈问题，引入专家学者、律师、外来群体代表等外部性力量，进一步丰富农村社区协商治理的内涵，优化协商治理的结构，健全农村社区多元主体协商共治体系。如江西xxx探索将基层协商民主“下沉”到自然村，吸收农村老党员、老干部、老教师、老劳模、老复员退伍军人参与社区协商治理，克服了由于村委会管理幅度过大、行政色彩过浓而导致自然村层面群众自治的“空转”现象，推动农村社区多元主体参与下的共建共治共享。
3.健全农村社区协商治理内容的规范化保障机制
农村社区协商治理重点是强化协商治理内容的规范化，真正把与村民密切相关的核心议题纳入协商治理机制。其一，强化“自下而上”的议题产生机制。为避免出现将农村社区协商单纯作为推动乡镇工作和村两委工作的形式，提升协商议题的广泛性、公共性、代表性，应完善以村民议事会、村民理事会、老年协会、农村社会组织为主体的专题协商，听取农村社区相关利益主体的诉求和建议，将协商议题纳入村级协商治理的主要内容，形成“自下而上”的议题产生机制，促进农村社区协商治理的“激活”功能和“吸纳”功能的统一。其二，重视涉及村民切身利益和矛盾突出的决策型协商、评议性协商。充分尊重农民的知情权、参与性、表达权和监督权，拓展农村社区协商治理的形式和类型，加强与农民利益密切相关的决策性协商、评议型协商，问计于民、问需于民，充分发挥农民的积极性、主动性和创造性，建立农民对农村社区治理的监督机制，形成社区协商治理的参与机制、倒逼机制和问责机制，推动多元主体共治和善治。其三，完善协商成果的公开、应用、监督、反馈机制。农村社区协商是一种公共协商、民主协商、参与协商，是培养农村社区公共性的重要载体。影响农村社区协商治理效果的重要机制是信息公开机制、成果应用机制、监督反馈机制。农村社区协商要在阳光下运作，尊重协商中少数人的意见，健全反馈解释机制。针对当前农村社区治理面临的新问题，如农村社区生活垃圾分类、环境综合整治、农民心理健康问题等，要充分利用互联网、大数据、云计算、物联网以及人工智能等新型信息技术手段，探索农村社区网络协商治理新机制。如xxxxxx探索“1+3”农村社区协商治理模式，打造“一个协商主体（农村社区邻里协商议事中心）”、“三个协商要素（协商内容、协商形式、协商程序）”，推动农村社区协商治理的功能性整合，落实“谁来议、议什么、怎么议、规范议、有效议”，逐步实现农村社区协商治理的规范化和制度化。
4.完善农村社区协商治理的法治化支撑机制
坚持法治为本，树立依法治理理念，强化法律在维护农民权益、化解农村社会矛盾等方面的权威地位，探索清单化的协商治理制度，强化对村民民约、自治章程的深度协商，培育农民社区协商治理的社会资本。其一，以清单化的形式明确社区协商治理的内容。为提升农村社区协商治理的制度化、法治化水平，在法律、法规不易修改的背景下，探索运用负面清单、正面清单、权力清单、责任清单等形式，对农村社区协商治理的主体、内容、方式、载体、规则、程序进行规范，强化对农村社区协商治理经验的总结、提炼，逐步将成熟的经验做法转化为立法和政策。其二，强化对乡规民约、自治章程的协商。以乡规民约、自治章程为代表的软法，它根植于农民的生活习惯、习俗、习性，建立在农民之间深度信任的基础之上，得到村民的广泛认同和普遍接受，是农村社区协商的制度成果，也是农村社区协商治理的心理基础，具有很强的规范力、约束力、监督力。其三，积极培育农村社区资本。农村社区协商治理的原动力来自对村民自治的信任、合作、理解、互动和协商，通过协商治理形成以社区记忆、社区意识、社区情感、社区认同、社区精神为内容的社区资本[18]，强化对村民行为的价值引领、情感共鸣、行为规范，建构农村社区精神共同体，推进农村社区协商治理中自治、德治、法治的良性互动。如xxxxxx探索用法治思维完善农村社区协商治理机制，引入法律顾问参与农村“村规民约”“自治章程”的协商、制定，实现对农村社区协商治理的清单化、法治化、乡土化，促进党建引领下的农村社区“自治、法治、德治”的统一。
5.构建农村社区协商治理机制与乡村治理制度的衔接联动机制
农村社区协商治理的理念、机制和制度只有嵌入到乡村治理的制度之中，融入到乡村治理的体制机制和社会结构，才能切实焕发出持续的生命力。其一，推动农村社区协商治理与村民自治制度的衔接联动。村民自治是我国农村社区治理历史发展的制度成果，既符合农民的心理认同，又有法律上的制度保障，是一种有效的农村社区治理机制。而建构农村社区协商治理机制是为了促进农村多元主体之间的协商、理解、互动，提升社区治理的公共性、公益性和有效性。应坚持将农村社区协商治理机制与村民自治机制衔接联动，推动农民议事会、农民理事会、老年协会等协商治理组织与村民会议、村民代表会议、村委会之间的衔接，激活农村社区治理资源，强化农村社区协商治理的制度韧性。其二，推动农村社区协商治理与乡镇人大协商的衔接联动。针对农村社区协商治理过程中有可能超出村级组织解决的范围和回应能力的一些共性议题，需要将具有代表性、关键性、重要性的议题上升到乡镇政府层面。乡镇是我国五级政府体系的一级，乡镇人大是权力机关，拥有决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划，审查和批准本行政区域的财政预算和预算执行情况的报告，选举乡镇人民政府乡镇长、副镇乡长的权力。要充分借助乡镇人大制度（人大代表联系制度、人大代表的选举权、质询权、罢免权等）的资源，实现农村社区协商治理与乡镇人大制度权力实施的衔接联动。其三，推动农村社区协商治理与农村社会组织协商的衔接联动。农村社会组织已经成为乡村振兴和农村社区协商治理的重要主体，它往往代表某一领域的农民群体利益，如农民经济合作组织、老年协会等。应推动农村社会组织内部的协商、农村社会组织之间的协商、农村社会组织与农村社区其他主体的协商，建立制度化的协商机制，提升农村社区协商治理的公共性、专业性和公益性[19]。如xxxxxx民主恳谈会，充分立足农村社区协商性平台，发挥乡镇人大的权力机关功能，对于村级民主恳谈会上意见分歧、争议较大的事项，由乡镇政府提请人大主席团召开镇人大代表会，由乡镇人大代表审议表决做出决定，实现村级协商与乡镇人大制度的衔接互动。
五、结语与讨论
综上所述，农村社区协商治理机制能够有效化解和回应乡村振兴过程中面临的风险和挑战，实现了以下三个方面的拓展、创新、优化：其一，拓展了农村社区治理的主体结构。改变传统乡村治理过程中村级党组织、村委会、村民代表、村民这种纵向的治理，吸纳了农村社会组织、专家、律师等主体参与农村社区治理，实现了乡村治理对社会力量的“激活”和“吸纳”。其二，创新了农村社区治理的协商程序。基于协商民主的制度性嵌入，从协商主体、协商内容、协商形式、协商反馈、协商监督入手，健全系统化的协商程序，培育村民的理性精神和民主能力，建构农村社区资本和公共性。其三，优化了农村社区治理的格局。通过农村社区协商与乡镇人大协商的互动、衔接，优化了政府治理、村民自治、社会协同的良性格局，促进了农村社区自治、德治、法治和共治的协同联动。
当然，农村社区协商治理机制建设，需要处理好三个问题：一是如何厘清农村社区协商治理的边界问题，即哪些议题更适合协商治理解决，哪些议题不能纳入协商治理范围。不能以协商治理为由突破法律、法规的要求，更不能以协商治理的方式损害农民、村集体以及农村社会组织等合法权益。二是如何保障协商治理过程中“少数”村民的利益。协商是一种理念和价值，更是一种能力和权利，乡村精英更易于操控社区协商治理的议题、程序、流程、结果等，要避免协商治理中的“精英主义”，防止忽视或损害“沉默的少数”。三是如何提高协商治理的效率。农村社区协商治理是一个系统工程，乡村治理中各利益主体之间的协商、沟通、博弈、互动x需要巨大的信息成本、契约成本、执行成本、监督成本[20]。所以，要更好地发挥农村社区协商治理在乡村振兴中的作用，应加强农村基层党组织建设，完善村民自治制度，大力培育农村社区社会组织，挖掘农村社区治理的本土资源，激发农村社区传统文化的活力，系统构建农村社区协商治理的党建引领机制、多元参与机制、规范化保障机制、法治化支撑机制和衔接联动机制。应将协商治理的理念嵌入乡村振兴战略和农村社区治理之中，科学界定农村社区协商治理的内容，规范农村社区协商治理的形式，完善农村社区协商治理的机制；充分激活乡村社区治理的本土资源和传统文化，注重农村社区协商治理的开放性、规范性和均衡性，建构农村社区协商治理共同体；推动农村社区协商治理机制与乡村政治制度的衔接和互动，提升农村社区协商治理机制的整体性、协调性和系统性。
参考文献：
[1]哈贝马斯.公共领域的结构转型[M]，曹卫东译，上海：学林出版社，1999.
[2]CarolynHendriks.TheAmbiguousRoleofCivilSocietyinDeliberativeDemocracy[J].RefereedPaperPresentedtotheJubileeConferenceoftheAustralasianPoliticalStudiesAssociation.Canberra：AustralianNationalUniversity，October，2002.
[3]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.
[4]章荣君.从精英主政到协商治理：村民自治转型的路径选择[J].中国行政管理，2015，（5）：75-76.
[5]季丽新.中国特色农村民主协商治理机制创新的典型案例分析[J].中国行政管理，2016，（11）：53-54.
[6]何包钢.中国农村从村民选举到乡村协商：协商民主试验的一个案例研究[J].国外理论动态，2017，（4）：98-99.
[7]谈火生.混合式代表机制：中国基层协商的制度创新[J].浙江社会科学，2018，（12）：39-40.
[8]张国献.社会主义乡村协商治理：现实逻辑、制度导向与实践旨趣[J].浙江社会科学，2018，（12）：149-150.
[9]胡永保，杨弘.试论我国乡村协商治理的发展与推进[J].西北农林科技大学学报（社科版），2019，（1）：124-125.
[10]马奔，程海漫，李珍珍.从分散到整合：协商民主体系的构建[J].中共中央党校学报，2017，（2）：92-93.
[11][澳大利亚]约翰·S·德雷泽克.协商民主及其超越：自由与批判的视角[M].丁开杰等译，中央编译出版社，2006.
[12]王岩，魏崇辉.协商治理的中国逻辑[J].中国社会科学，2016，（7）.
[13]JorgeM.Valadez.DeliberativeDemocracy，PoliticalLegitimacy，andSelf-DemocracyinMulticulturalSocieties[M].USAWestviewPress，2001.
[14]马奔，程海漫，李珍珍.从分散到整合：协商民主体系的构建[J].中共中央党校学报，2017，（2）：66-67.
[15]俞可平.治理与善治[M]，北京：社会科学文献出版社，2000.
[16]唐鸣，魏来.协商民主的生长逻辑——中国经验的整体性视角和理论研究的整合性表达[J].南京：江苏社会科学，2016（5）：76-77.
[17]埃米·古特曼，丹尼斯·汤普森．审议民主意味着什么[A].载谈火生主编．审议民主[C]．江苏人民出版社，2007.
[18]John，Parkinson，andMansbridgeJane.DeliberativeSystems：DemocracyattheLargeScale[M].CambridgeUniversityPress，2012.
[19]武中哲，韩清怀.农村社会的公共性变迁与治理模式建构[J].华中农业大学学报（社会科学版），2016，（1）：18-19.
[20]张锋.环保约谈：一种新型环境法实施制度[J].上海财经大学学报，2018，（4）：78-79.
查看全文