为社会成员提供社会保障是现代社会中政府的重要职能，社会保障就是在社会成员暂时或永久丧失工作能力，失去工作机会或收入不能维持必要生活水平等状况下，由国家或社会提供保障基金。而社会保障制度则是作为对社会保障性财富的分配制度，是社会产权制度的重要组成部分。
我国的社会保障体制转型始于1995年，由于起步晚起点高，特别是近几年，在我国城镇人口老龄化和国企改革大量工人失业的情况下，我国如何筹措社会保障资金的课题日益凸显。目前，我国采用征收社会保障费的形式筹集资金，这种方式由各省自主收费，严重影响了社会保险费资金筹集的规范性和公平性，资金来源缺乏应有的保障，其资金管理和收支平衡也存在着潜在危机，社会保障体制改革势在必行。
首先，了解一下我国社会保障资金筹集机制的现状。我国现行的社会保障的筹资方式是统筹缴费，以在职职工的工资总额为计算依据，由企业和职工分别按规定的比例计算缴纳统筹费用，再由有关社会保障管理部门负责征收管理和支配。其实现了由“企业保险”向“社会保险”的过度提高了职工退休金的保障程度，为改革无效提供了较好的社会保障。但是，随着社会主义市场经济的发展，国企改革的深入，失业人口日益增多，而人口老龄化也导致了享受保险者数量的急剧增加，我国的社会保障面临严峻形式，现行筹资方式所暴露出的问题日益严重。
一、在社会保险费的征收方面存在的问题
1.社会保障费缺乏法制保障，欠缴费现象严重。现行的缴费模式是“社会统筹与个人账户相结合”，多以集体企业、行业规章的形式出现，缺乏有效的法律保障。因为缺乏国家权利机关的立法和相关法律保障，这些规章制度约束性不够，执行中难以形成有效的法制环境，从而进一步导致资金征集率低，欠费现象严重。仅20xx年底，全国企业欠费高达359.39亿元，有207家企业欠费数额超过千万元。
2.社会保障涉及面不够，影响涉税来源。我国社会保障仅限于城镇国有企事业单位和部分集体企业，乡镇企业、私营企业和外商企业中的绝大部分还游离于社会保障统筹之外，而我国目前的城镇私营企业和个体经济组织的就业人员就有4922万人次，全国已参保职工仅占总人数的一半左右，社会保障的社会性大打折扣，同时，社会保障之外的职工一旦丧失劳动能力或者其他事故，权益就无法得到保障，又会连带产生一系列社会问题。
3.社会保障的资金统筹有局限性，体现在两个方面：一是社会统筹，另一是部门统筹。社会统筹由“企业保险”向“社会保险”转化，就是为了更好的体现共济性，发挥社会优势。而现状是只有部分地区（如安徽、江西等）实现了社会保障的省级统筹，其他大部分地区都局限于市地一级甚至是县一级，只有靠行政手段强制调剂，影响了可调资金的数量和社会的调剂能力。对于部门统筹，管理过于分散化，按地区和行业制定条块，没有统一的管理机构和管理办法。在我国，行政事业单位的社会统筹归人事部门管理，企业的社会统筹归劳动部门管理，医疗保险部门的统筹归卫生部门和职工所在的单位共同管理，农村社会保障和优抚、救济归民政部门管理。由于多元化部门管理，导致部门之间行业挤占现象严重，资金难以做到专款专用，挪用现象也普遍存在，从而大大削弱了统筹办法的保障功能。
我们看到，我国现行的社会保障费体制无论是体制本身还是其征收环节都存在着弊端和缺陷，严重影响了市场经济的发展和社会的稳定。新形势对我国的社会保障体制提出了新要求，如何寻求一条符合我国国情，促进我国经济发展的道路成为当前我们所要面对的首要问题。
国外的社会保障体制有很好的借鉴意义。当前世界发达国家或者发展中国家的社会保障制度主要是通过开征社会保障税完成的。社会保障税是“为筹集基金而专门征收的一种专门目的的税”，也是当今世界各国所得税体系的一个重要的组成部分。目前，全球140多个国家开征了社会保障税，它已成为国家社会保障体系中重要的筹资手段。经济发达国家的社会保障税一般占到税收总收入30%以上，在德国和法国已成为第一大税种，而在美国，社会保障税占税收总额的比重已迅速上升到24.1%，成为仅次于个人所得税的第二大税种。
二、社会保障税作为世界各国社会保障资金的优势
1.依靠立法手段，具有国家强制力。社会保障筹资采用税收形式，就决定了社会保障税是通过国家法律地颁布、执行而进行的，对任何单位和个人均具有强制的约束力，纳税义务人必须按照税法规定纳税，否则就要受到法律的制裁。法律高于政府政策，更高于部门或者单位的暂行规定，以法律为后盾的社会保障税，减少了讨价还价或者人为的不确定因素，为社会保障资金的有效筹集提供了法律保障。代表社会保障制度萌芽的标志的英国《济贫法》，极大地促进了英国当时经济高速的发展，美国于1935年通过的《社会保障法案》，则被视为社会保障立法开征的重要里程碑，有效地保障了美国社会保障资金的有效筹集。
2.覆盖面广，普及全社会成员。现在世界上各个国家通行的征税依据是工资薪金所得，相应的工薪阶层为纳税人。在美国，工薪税的纳税人是雇主和雇员，征税对象是雇主全年对每个雇员支付的薪俸工资和雇员全年领取的薪俸和工资，而在发展中国家，不仅对纳税人工薪征收，还可以把一些其他所得，如奖金、津贴等纳入征税范围。具体对我国而言，笔者认为其覆盖面不仅涉及城镇国有企事业单位，也必然涉及到私营企业、外商企业、个体经济组织，差不多囊括了全社会成员。这在无形中使社会保障资金增长了近一倍，保证了社会保障的可调资金数量，增强了社会保障的社会性和分散风险的能力。
3.税收专用性提高了实施社会保障制度的效能。社会保障税分为不同的税种，不同的税种针对不同的社会保障项目。如德国，其社会保障税是根据保障的项目分别设置税种的模式。它主要由养老保险、健康保险、失业保险、意外保险和老年人的关怀保险等五个项目组成。分别针对无生活保障或生活困难的老年人；无力承担医疗费用的病人；失业人员以及发生意外伤害的人员，不同的税收项目为不同的人群提供基本保障，保证了社会保障制度的有效实施。我国社会主义本质决定了税收要用于为广大人民服务，维持人民基本生活水平，保护人民安居乐业，并且可以根据不同的社会群体和职业设置不同的税种，为不同人群提供保障，保证了社会保障资金落到实处，社会保障制度的效能得到有效发挥。
4.税种的多样性和税率的可调节性。发达国家的社会保障税一般都由多个税种组成，针对不同的税种、税目征收不同的税率。如美国的社会保障税就分为薪工税、铁路公司员工退职税、联邦失业税和个体业主税，其税率分别为14.3％，12.3％，5.4％,以及雇员的6.15％和雇主的9.5％。同时，税率的高低具有可调节性，可以根据社会保障体制覆盖的范围和收益的大小决定。在美国，1935年刚实施“薪给税”的时候，雇主和雇员的征收率各只有1%，到20世纪80年代，才有明显提高，达到7%。除了量力而行之外，还可以根据支出额的多少来确定税率，多支多征，少支少征，对特定的对象确定特定征收率。
由于社会保障税相较于社会保障费的形式筹集资金具有如上优点，有利于推动我国社会保障制度的完善和合理运行，社会保障制度费改税是社会经济发展的必然结果。但是，设置并实施社会保障税对我国来说是一项长远而艰巨的任务，有许多细节的问题和准备工作需要进一步完善，我们必须脚踏实地的去实践去完成。
我国应该尽快开征社会保障税，制定和实施《社会保障法》，加快工资的货币化改革，建立全国联网的社会保障信息系统，通过媒体加大开征社会保障税的宣传力度。在我国各项社会保障税税制的建立中，不仅要借鉴国际先进经验，而且要善于结合我国具体的实际情况，逐步实行强立法，广覆盖，稳推进，只有这样，我国的社会保障制度才能进一步发展和完善，我国才能尽快建立起符合我国国情的具有中国特色的社会保障税制。
社会保险费改税意义一、社会保险“费”的属性对就业形势发展的不利影响
近年来，我国就业形势总体稳定，但也存在众多问题和挑战。一是就业结构性矛盾突出。由于正处于经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”状态下，加之信息技术的发展和专业化分工的深化，我国劳动者素质、技能与企业用工需求不匹配的问题更加突出，“招工难”和“就业难”的就业结构性矛盾进一步凸显。二是重点群体就业压力增大。以农民工为例，目前我国农民工外出就业的短期化问题比过去更为严重，超过1/3的在外务工农民工作时间不足6个月，这意味着近7 000万的劳动力就业不充分。特别是20xx年伊始，我国爆发了新冠肺炎疫情，短期内对我国的整个经济产生了较大的影响，使得就业压力加大。20xx年1月和2月全国城镇调查失业率分别为5.3%和6.2%，环比分别上升0.1个和0.9个百分点。可以预测，20xx年重点群体就业形势将更加严峻。因疫情影响，研究生复试、国家公务员面试等大型考试全部延后，企业招聘也不得不推迟，这对应届高校毕业生而言，意味着传统的就业黄金期几乎全部耗尽。同时，农民工和灵活就业人员就业形势受疫情影响也十分明显。社会保险和就业紧密相连，社会保险政策应当与就业政策相互配合、统筹安排。在疫情影响下，中央和地方政府已经紧急出台了包含社会保险在内的多项政策帮助中小企业减轻负担、稳定就业，并发挥了一定的作用。但是仔细分析我国社会保险费，可以发现其“费”的属性存在自身无法克服的固有缺陷，难以满足未来我国就业形势发展的需要。
（一）社会保险覆盖面偏低，不利于就业形势改善
《社会保险法》规定，对于基本养老保险和基本医疗保险，职工应当参加，无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险和基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加；对于工伤、生育和失业保险，职工应当参加。可见，社会保险缴费缺乏强制性，而只有职工应当参加工伤、生育和失业保险的规定，也不利于社会保险覆盖面的扩大。此外，因社保缴费缺乏强制性，个人往往在缴费前会在当前与未来的收益间作出选择，而且存在增加当前收益的冲动，导致个人降低缴费基数，甚至放弃缴费来换取当前收益的最大化，从而导致我国整个社会保险覆盖面偏低。按照社会保险的制度设计，覆盖面偏低会导致费率偏高、单个劳动者雇佣成本增加等问题，导致企业会被迫通过减少就业岗位来降低成本。
此外，按照规定，灵活就业人员可以自愿参加基本养老保险和基本医疗保险，但20xx年，灵活就业人员参保人数仅占基本养老保险、基本医疗保险参保人数的10%和25%左右，而我国灵活就业人员占全部就业人员的比重为53.5%，可见，大量的灵活就业人员游离于社会保险之外，不仅其自身缺乏保障，也降低了整个社会的抗风险能力，难以适应当前国家鼓励灵活就业的政策导向。值得注意的是，随着互联网技术和平台经济的发展，目前在“新技术、新经济、新业态”领域越来越多的劳动者为灵活就业人员，而参保率低已经成为制约“三新”就业质量的关键短板（关博 等，2018）。
（二）统筹层次低，进一步加剧了地区间就业的不平衡
《社会保险法》规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹,其他社会保险基金逐步实行省级统筹。”一方面，基本养老保险如能实行全国统筹，意味着不同地区间收缴政策、基金运行、信息管理、待遇享受等实现完全统一，目前政策“碎片化”的局面得到改变，使得缴费与待遇保持稳定的对应关系，保障不同地区间的横向公平和不同时期的纵向公平。此外，全国统筹后的基金可以在全国范围内归集使用，避免当前不同地区间基金结余与赤字并存的局面，同时改变资金分散不利于投资的弊端，提高资金运作收益，增强保值增值能力。另一方面，虽然《社会保险法》并未强制要求医疗保险等其他险种实行全国统筹，但以经济社会长远发展和促进就业的现实需要考虑，如果能实现全国统筹，必将推动医疗等资源的有效利用，提高劳动者的抗风险能力，增强人民群众的获得感和幸福感。
逐步提高社会保险基金统筹层次，尤其是基本养老保险基金实现全国统筹是我国社会保险制度当前改革的重点内容，党的十九大报告也明确提出要尽快实现养老保险全国统筹。但是，我国社会保险“费”的属性对提高基金统筹层次存在制度性制约。以基本养老保险为例，虽然目前基本养老保险省级统筹模式逐步建立，有不少于10个省份已在推进养老保险省级统筹，为将来基本养老保险基金实现全国统筹奠定了一定的基础，但是推进全国统筹将遇到的困难在于，社会保险“费”的属性决定了社会保险政策的制定权归于省级行政区及以下，“各自为政”导致很难实现全国范围内政策的统一，制约着社会保险基金统筹层次的提高。从就业的角度分析，政策的“碎片化”将进一步加剧地区间就业的不平衡。由于制度上的统筹层次低，不同地区间养老保险缴费比例、社会平均工资水平、地方政府对养老保险补贴的能力和额度均存在差异，导致发达地区在养老保险基金收入、资金运作收益、政府补贴等方面均高于落后地区，不同因素叠加作用后导致发达地区劳动者享受待遇更高，没有起到平衡收入分配、缩小地区间收入差距的作用。本文通过选取不同地域和不同发达程度的地区，对北京、黑龙江、广东、山东、广西五个省份2009～20xx年养老保险待遇对比后发现，地区差距除个别年份缩小外，绝大部分年份均是扩大的（详见图1）。由此可见，随着地区间经济发展程度差距的拉大，高层次人才、青壮劳动力向经济发达地区集聚的趋势愈发明显，从而导致经济欠发达地区社会保险缴费人数的比例远低于发达地区，长此以往，经济欠发达地区将出现就业人口流失、就业岗位减少、养老保险待遇降低和经济发展缓慢的恶性循环。
为了尽快实现养老保险全国统筹，自20xx年7月1日起，我国建立了养老保险基金中央调剂制度。作为实现养老保险全国统筹的第一步，这一制度在改善部分地区基金收支状况、缓解部分困难地区特别是退休人员赡养比较高地区的企业职工基本养老保险基金当期征缴收不抵支的问题上发挥了积极的作用。但是，基金中央调剂制度的主要作用在于支持按当地标准按时足额发放养老金，却不能从根本上克服各地区的待遇差别，进而无法从源头上改善就业不平衡的问题。由此可见，若要真正实现养老保险全国统筹，必须彻底解除社会保险“费”的属性对社会保险统筹层次提高的制约。
（三）阻碍了人才的自由流动
社会保险“费”政策和信息系统在全国范围内无法实现完全统一和有效衔接，在一定程度上割裂了统一的劳动力市场，阻碍了人才的自由流动。当人才跨区域流动时，需要分别在转出地和转入地提出申请、提交材料，等待双方审核同意、相关基金余额成功划转后，社保待遇才可以连续计算。劳动者及用人单位不但需要耗费巨大的精力和时间成本，而且一旦中间出现断缴问题，可能导致待遇重新计算，劳动者异地就业面临着较大的风险。另外，即使在同一地区，以身份界定险种降低了居民收入二次分配的效率。以养老保险最为明显，机关事业单位人员参加机关事业单位养老保险，企业职工以及自由职业者、个体工商户等灵活就业人员参加企业职工养老保险，绝大部分城乡居民则参加城乡居民养老保险，虽然国家对居民养老实行补贴，但仍改变不了收入差距不断拉大的事实。从机关和企业看，参保险种在缴费比例和待遇计算方式上目前仍有差距，而且转移接续的具体办法尚不明确。政策不统一，导致待遇水平存在差距且可能进一步拉大，违背了社会保险互助共济的应有之义，也阻碍了人才在不同行业、不同性质单位之间的自由流动。
综上分析，社会保险“费”的属性决定了劳动者参保的自愿性，对社会保险尤其是基本养老保险基金提高统筹层次形成了制度上的制约。这些社会保险“费”固有的缺陷使其明显滞后于我国就业形势的发展需要，导致了企业用工成本的增加，不利于就业岗位的稳定和增长。同时，大量灵活就业人员游离于社会保险之外，不适应我国鼓励多渠道灵活就业的宏观政策导向；地区间的社保待遇差距，加剧了就业的不平衡；政策不统一，阻碍了人才在不同地区、不同行业、不同性质单位间的自由流动等。当制度自身固有的缺陷无法通过“修补”来完善，就只有通过制度的变革来克服。税收具有的优势可以有针对性地缓解和克服以上“费”的问题，考虑实施社会保险“费改税”应该是一条可行之路。
二、社会保险“费改税”的总体思路
社会保险“费改税”是一个系统工程，不仅涉及各级财政间未来的权责分配，更关系到每一个劳动者的切身利益。多层次、广覆盖，是我国当前及今后一个时期社会保险的现实选择，也是社会保险“大数法则”发挥作用的重要前提。我们认为，社会保险“费改税”要从以下方面发力：
（一）保持平稳过渡，兼顾差异性与统一性
目前我国的社会保险类别比较复杂，相互之间的转移接续办法尚未完全明确，如20xx年10月机关事业单位养老保险建立后，20xx年人社部下发了《机关事业单位基本养老保险关系和职业年金转移接续经办规程(暂行)》，明确了机关事业单位养老保险与企业职工养老保险间的接续思路，但对视同缴费期间的工资基数如何计算、跨区域的接续如何办理等并没有作出详细解释，而且机关事业单位养老保险改革尚有10年过渡期，这加大了社会保险“费改税”的复杂程度，同时也倒逼社会保险尽快“费改税”，将未解决的历史遗留问题纳入税收的框架下统一解决。由国家统一制定税制，可以彻底扫清社会保险基金全国统筹面临的制度性障碍，提高社会保险基金运营收益，保障收入的可持续性，解决部分地区收不抵支的问题，同时，将对地区间就业的不平衡起到持续的缓解作用，增强经济欠发达地区对企业和人才的吸引力。社会保险“费改税”后，人员身份将不再是参与社会保险的凭证，参保政策、待遇享受、负担水平、信息系统完全统一，将有力促进不同职业、不同地区间的人才流动，在全国范围内最大限度地使就业的供需相互匹配，提高我国整体就业水平和质量。
（二）扩大覆盖面，兼顾效率性与公平性
扩大社会保险特别是职工各项保险的覆盖面，是促进社会保险制度可持续发展的根本途径。扩大社会保险覆盖面是民生的必然要求，也是多渠道发展灵活就业的重要保障。应以税收的强制性，推动社会保险覆盖面的提高。在社会保险“费改税”后，需要分别设置养老保险、医疗保险（含生育保险）、工伤保险、失业保险等税目，同时参照其他国家的经验做法，建议不设应税收入上限，避免形成个人收入上的税收累退，影响收入二次分配的作用发挥。同时，规定不可以自由选择具体税目，只能选择一并缴纳并享受相应待遇，以避免当前选择性参加个别险种的问题。在计税依据上，应该以收入总额为依据而不是与个人所得税的计税依据趋同，原因在于目前社会保险费是以收入总额为计算缴纳依据的，有利于维持政策的稳定性。
（三）多层次参保，兼顾强制性与返还性
在当前的社会保险费框架下，实行的是统筹账户与个人账户相结合的模式，这有利于激发劳动者主动积极参与社会保险，同时避免了现收现付制带来的代际转移支付风险，也有利于避免基金积累制所带来的资金运作弊端。这些制度优势可以延续。社会保险“费改税”后，不同税目的返还应当基于不同的理念。在养老保险上，为了鼓励大家多缴多得、长缴多得，个人退休后的待遇应当与个人账户余额、缴税年限、当地平均工资水平、退休年龄等挂钩，激励更多劳动者特别是灵活就业劳动者缴纳税收。而在医疗保险（含生育保险）、工伤保险上，待遇标准则应当一视同仁，如医疗保险是给予基本的医疗保障，如果劳动者本人有更高的医疗需要，可以采取补充医疗保险、商业保险、自我负担等手段解决。社会保险与商业保险并行，兼顾保基本与个性化的需要，为劳动者本人提供了可供选择的保障方式，也为企业根据自身实力为不同层次的就业人员提供差异化的待遇、集中财力吸引高层次人才提供了制度基础。
（四）全面提供保障，兼顾常态性与应急性
社会保险“费改税”后，将扮演专项基金筹集、收入分配调整、社会保障托底等重要角色，同时也将成为宏观经济调控的重要工具。在税制设计中，应当对特殊时期、特殊群体的减免税政策予以考虑。一方面，在正常时期，为了与当前社会保险费的部分减免政策相衔接，可以对城乡低保人员、贫困人员等实行差别政策。另一方面，为应对流行性疾病、自然灾害等突发事件所引起的企业无法正常经营、收入下降、人员失业等社会问题，应当提前设置特殊时期的延缓缴纳、税率降低、免于缴纳等政策内容和时长，并加强对政策的宣传，以便在出现突发事件时迅速启动，第一时间帮扶企业渡过难关、保障劳动者的利益。
社会保险费改税意义费改税的目的是什么呢?若从理论及政策实践角度加以概括，则不外乎有三：一是变革社会保险制度模式，即改变新型社会保险制度(统帐结合模式)的初衷，恢复现收现付的制度模式;二是试图增强强制性，提高征缴率;三是实现社会保险资金筹集标准的统一，促使社会保险走向高度社会化和全民化。据此，可以作进一步的分析：其一，通过费改税来改变正在确立中的社会保险制度模式并重建现收现付制是可能的，但政府的信誉将面临危机，引起的社会震荡也将很大，况且现收现付制根本无法适应人口老龄化发展的需要，从而正在成为许多国家改革的对象，是否值得为了重建制度的目标来改变筹资模式，还值得商榷。其二，费改成税是否一定会增进强制性，实践效果并非如此，因为对社会保险制度而言，征费与征税均应当是依法进行的，强制性是否强，并不决定于"费"与"税"的名称，而是取决于法律的规范、执法的力度和当时当地的经济发展状态。例如，许多国家就完全能够通过征费方式来实现筹集社会保险基金的目标，而有的采取征税方式的国家一旦遇到经济危机亦难以完成社会保险筹资任务。我国目前遇到的社会保险费征缴难，强制性不够是一个方面(它包括《社会保险法》未出台、地方政府对企业的保护与执法力度有待加强等)，而国有企业效益不良以及国家寄希望于非国有企业消化国有企业的下岗、失业职工等直接相关。因此，依靠费改税来增强社会保险筹资的强制性的设想显然并不成立。其三，费改税后，税率自然走向统一，这对于实现公平负担、待遇平等的目标显然有直接促进作用，但对于发展中的大国，尤其是像中国这样一个政府财力有限、地区发展很不平衡的国家，目前能否统一起来或者统一后可能带来什么新的问题，同样需要进一步研究。可见，目前讨论社会保险费改税的目的并不明确。
费改税的预期效果，最主要的可以概括为如下三个方面：一是社会保险制度的刚性发展加上税收制度的刚性发展，使现收现付制得以恢复并且被强化、巩固，其好处是能够缓和现阶段养老保险等的支付压力，风险是使未来潜在的支付危机进一步扩大，并完全可能重走发达国家或福利国家的老路;二是政府财政由后台走向前台，国家从社会保险制度的间接责任主体(直接责任主体在现有制度模式中应当是企业与劳动者个人)变为直接责任主体，其好处主要是计划方便、管理简单，风险则是政府财政必然随着人口老龄化趋势的加快而背上日益沉重的包袱，这种风险且会因社会保险部门无需承担筹资与资金管理的责任(即社会保险制度与国家财政之间的中间隔离层缺位)而被放大;三是有利于促使社会保险制度的统一化，即社会保险供款率、待遇标准将因征税而迅速统一，统筹层次亦会因统一征税而自然提升，其风险则是必然出现所筹资金逆向流动、保险待遇与地区经济水平不相适应等现象，进而激化地区之间的矛盾。可见，在现实条件下，社会保险费改税的效果具有两面性和不确定性。
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