2014年中央1号文件明确要求财政要大力发挥对合作社组织的扶持和导向作用，财政政策作为国家宏观调控经济的主要手段，要积极发挥政策效应，破解新时期农村合作组织遇到的发展难题，促进农村专业合作组织的健康发展。
1.财政政策介入农村专业合作组织发展的理论依据
1. 1农村合作组织是为农民服务的非营利组织。
从《合作社法》规定的内涵和特点来看，农业合作经济组织应该归属于非营利机构，与其他经营性组织有着本质的区别。首先，合作组织是所有者和受益者统一的组织，比其他营利性机构的根本区别就在于所有者和受益者是统一的。其次，合作社具有经济组织和社会组织的双重属性，作为一个经济组织，合作社平等的参与市场竞争，对外是一个营利性的组织，而对内则主要是全体社员服务，以保护农民利益，增加农民收入，提高其社会和经济地位为首要出发点，具有非营利性。再次，从治理结构上看，合作组织内部实行民主管理、民主决策和民主监督。
1. 2农村专业合作组织提供的产品是农村准公共产品
从我国农村专业合作组织出现的背景来看，农村专业合作组织就是为了弥补政府、市场在提供农村准公共产品方面的失灵和空白而产生的，它所提供的产品是合作组织成员所必需的，属于有益的农村准公共产品。农村合作组织有利于化解单个农户所面对的外部性，弥补市场失灵，纠正不公平的市场竞争条件。比如，农民专业合作组织可以帮助其成员大大降低农资产品购买价格、可以有效降低农户的市场交易费用和市场风险;还可有效地抵御各种对农民利益的不合理侵犯，提高农民在市场交易中的谈判地位等。面对各种市场失灵，农村专业合作组织在为农民提供服务上扮演了重要角色，极大地满足农村和农民的需求。
1. 3农村合作经济组织涉及的是弱势产业和弱势群体
农业作为弱势产业，难以抵御各种风险，传统农户生产经营相对风散，无法进行规模经营，农业生产难以实现产业化、现代化。分散农户作为弱势群体，因为规模小、实力差，效率低，导致市场竞争力差、销售渠道不畅，增收困难。而农村合作组织作为弱势群体的白助联合组织，在促进农村社会发展和稳定、农业产业化发展，切实增加农民收入等方面发挥了重要作用。同时，国内外实践证明，发展农村专业合作组织是解决小规模、分散化经营农民与千变万化大市场的矛盾的最有效的制度安排。
2.新时期辽宁农村专业合作组织发展问题分析
2. 1辽宁农村专业合作组织整体经济实力薄弱。
从整体上看，辽宁农村专业合作组织经济实力薄弱问题较突出。从资产规模来看，合作社普遍经济实力比较薄弱。入股农民基本上是低收入群体，入股资金很少，加上有的合作社运营时问短，没有经营经验，盈利能力较差，导致很多农村专业合作社根本就没有资金积累。此外，在这些合作社中还存在一些合作社就是为了套取财政扶持资金而设立的，这些合作社规模小，经济实力较薄弱问题更加突出。此外，由于合作社经济实力薄弱，普遍服务层次水平低。目前，辽宁的农业专业合作社服务层次只停留在生产环节的联合或销售环节的简单合作，而对于提高农产品附加值的深加工、精加工、资金互助等环节的专业合作社很少。
2. 2辽宁农村专业合作组织综合竞争力不强。
辽宁农村专业合作组织整体综合竞争力不强。一是，市场化程度低导致合作社带动产业发展实力不足。由于辽宁大部分农村合作社市场化程度低、集约化、专业化经营水平欠缺，导致合作社所依托的产业不明确或者现有的产业并未得到优化，合作社带动产业发作实力明显不足。二是，品牌意识淡薄，难以提高影响力。辽宁合作社组织大都是农民白手起家，白发组织来的，农民出资额很小，经济基础比较薄弱，合作社都不同程度存在着产品上的地方性、技术上的趋同性及市场运作的不规范性，难以形成特色优势品牌产品，综合竞争力不强。
2. 3辽宁农村合作组织融资渠道狭窄、融资难。
首先，辽宁大部分专业合作社都面临着融资渠道狭窄的问题。50%以上的我省农村专业合作社经营主要靠农民入股的原始资金，加上农民退股自由，导致合作社经常面临经营困境。规模较小的合作社尤其是信用等级低，资金实力弱，缺乏可抵押资产，又很难获得农村金融机构(包括农村商业银行、小额贷款公司、村镇银行)的贷款。所以融资难、资金困境是我我省农村专业合作社面临的一个最大难题。其次，政府的财政支持不足、支持力度较小也是辽宁合作社面临的资金困境的一个因素。省财政、中央财政投入了绝大部分的资金，而大部分市县财政投入不足，有些市县根本没有投入。同时，在资金支持补贴方面的支持主要是重点农民专业合作社，覆盖面不够大，同时，对于经营性资金的支持力度较小。
2. 4辽宁农村合作组织资金监督机制不健全
一是，产权制度不明晰。多数合作社组织集财权、物权、事权于一身，合作社资金一人说了算，缺乏民主理财气氛，没有体现“风险共担，利益共享”的原则。二是，盈余分配制度不健全。在利益分配上，我省很多合作社存在收益分配混乱现象，主要表现在对收益分配中的股金分红、股息和利润返还的比例制定的不合理，有的合作社返还比例较小，甚至都没有达到《合作社法》规定的比例，还存在一些合作社没有建立相应的收益分配制度，对社员不进行利润返回，从而违犯了办社宗旨和相关法规。三是，财务管理制度不规范。有很多合作社负责人根本没有财务管理概念，没有严格按照《合作社法》要求，进行单独财务会计核算。特别是龙头企业带动型的农民专业合作社大都没有进行单独核算。
3.新时期支持辽宁农村专业合作社发展的财政政策建议
3. 1加大对合作组织财政专项支持力度，促进农村合作组织做大作强。
首先，必须明确省以下政府的财政支出责任，加大对农民专业合作社的财政专项投入力度。明确省以下各级财政财政资金的专项支出责任，要求财政必须设立农民专业合作社专项发展基金或者风险基金等，加大对农民专业合作社的直接财政支持，特别是市县财政要对扶持资金在年初预算中做出安排。其次，财政资金要突出支持具有一定规模、具有产业基础、辐射带动力强的农民专业合作社。改变过去分散使用的办法，变为集中力量重点支持强势发展、跨区域的合作社;对那些规模较小，没有产业基础合作社财政不予支持，特别是对那些单纯为套取财政资金而成立的农村专业合作社和没有长期打算的和长远发展后劲的农村专业合作社，财政坚决不予支持。此外，财政资金要突出支持具有品牌优势发展和服务层次较高的合作社。
3. 2优化财政资金支出方式，构建财政资金综合作用机制。
优化财政资金支出方式，构建财政资金综合作用机制，就是要在原有财政资金直接专项扶持基础上，充分使用财政政策的财政补贴、财政贴息、财政担保和以奖代补等方式支持农村专业合作组织的发展，放大财政资金的使用效果。财政补贴政策较为灵活，直接补贴给农村合作组织，有利于激发合作组织的积极性与动力性。财政贴息是政府提供的一种隐性补贴方式，财政补贴一般用于新成立的农村合作组织的扶持。财政担保是政府要设立担保机构，为合作社提供贷款信用担保，主要为商业性金融机构支持农民专业合作社融资提供政府信用担保。以奖代补，是财政鼓励合作社向更加专业化、规模化发展的一种资金扶持方式，主要对合作社注册绿色食品商标、品牌认证、年度评比中评为先进的农业合作社给予资金奖励。
3. 3扩大财政扶持农村合作组织的融资渠道，破解资金瓶颈
对于扶持农村合作经济组织的资金来源，单靠财政资金是十分有限的，还需要通过财政扶持的引导，调动社会各方面投资积极性，加强社会融资，拓宽财政扶持农村合作经济组织的融资渠道。一是，充分发挥财政资金的导向作用，引导信贷资金、域外资金和其他一切可以利用的资金投向农村合作经济组织。二是，极搭建金融服务平台，加快农村信贷产品和服务创新。进一步完善农村金融服务体系，加快推进我省村镇银行、农村资金互助社等新型农村金融机构的扩展，提升对我省合作社组织发展的金融服务供给水平。同时，探索“合作社+农户+信贷”的信贷模式和担保机制，为农民专业合作社及社员提供有力的信贷支持。
3. 4加强对合作组织的财政资金的监管，健全内部的财务管理制度建设
一是，强化农民专业合作社的内部财务管理制度建设，健全合作社收益分配机制。强化合作社内部的财务管理首要就是加强合作社全体社员的财务管理意识，普及财务会计知识，推动合作社财务公开，为全体社员建立完整的个人账户。同时，在会计核算方面，要严格按照会计法律规定，按照其经营范围，设计和制定适用合作社的具体核算办法，提高合作社财务人员的要求，聘请具有较高业务能力和职业道德的会计人员。健全合作社收益分配机制就要严格按照《合作社法》中有关收益分配的规定，合理确定盈余返还、股金分红和股息的比例。三者收益各白占的比重，由合作社的具体发展情况来决定。合作社初创阶段，要强化股金的分红比例;合作社发展阶段，要强调利润返还。可分配盈余按成员与本社的交易量(额)比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的60%。
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