地方政府专项债券预算管理办法
印发通知
财政部关于印发《地方政府专项债务预算管理办法》的通知
财预〔2016〕155号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)：
根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，我部制定了《地方政府专项债务预算管理办法》。现予印发，请认真贯彻执行。
财 政 部
2016年11月9日
管理办法
地方政府专项债务预算管理办法
第一章总则
第一条为规范地方政府专项债务预算管理，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等有关规定，制定本办法。
第二条本办法所称地方政府专项债务(以下简称专项债务)，包括地方政府专项债券(以下简称专项债券)、清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量专项债务(以下简称非债券形式专项债务)。
第三条专项债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理。
第四条专项债务收入通过发行专项债券方式筹措。
省、自治区、直辖市政府为专项债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区政府(以下简称市县级政府)确需发行专项债券的，应当纳入本省、自治区、直辖市政府性基金预算管理，由省、自治区、直辖市政府统一发行并转贷给市县级政府。经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行专项债券。
第五条专项债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。
第六条专项债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。
专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还。
专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，不得通过发行专项债券偿还。
第七条专项债务收支应当按照对应的政府性基金收入、专项收入实现项目收支平衡，不同政府性基金科目之间不得调剂。执行中专项债务对应的政府性基金收入不足以偿还本金和利息的，可以从相应的公益性项目单位调入专项收入弥补。
第八条非债券形式专项债务应当在国务院规定的期限内置换成专项债券。
第九条加强地方政府债务管理信息化建设，专项债务预算收支纳入本级财政预算管理信息系统，专项债务管理纳入全国统一的管理信息系统。
第二章专项债务限额和余额
第十条财政部在全国人民代表大会或其常务委员会批准的专项债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家调控政策、各地区公益性项目建设需求等，提出分地区专项债务限额及当年新增专项债务限额方案，报国务院批准后下达省级财政部门。
省级财政部门应当于每年10月底前，提出本地区下一年度增加举借专项债务和安排公益性资本支出项目的建议，经省、自治区、直辖市政府批准后报财政部。
第十一条省级财政部门在财政部下达的本地区专项债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑本地区公益性项目建设需求等，提出省本级及所辖各市县当年专项债务限额方案，报省、自治区、直辖市政府批准后下达市县级财政部门。
市县级财政部门应当提前提出省级代发专项债券和安排公益性资本支出项目的建议，经本级政府批准后按程序报省级财政部门。
第十二条省、自治区、直辖市应当在专项债务限额内举借专项债务，专项债务余额不得超过本地区专项债务限额。
省、自治区、直辖市发行专项债券偿还到期专项债务本金计划，由省级财政部门统筹考虑本级和各市县实际需求提出，报省、自治区、直辖市政府批准后按规定组织实施。
第三章预算编制和批复
第十三条增加举借专项债务收入，以下内容应当列入预算调整方案：
(一)省、自治区、直辖市在新增专项债务限额内筹措的专项债券收入;
(二)市县级政府从上级政府转贷的专项债务收入。
专项债务收入应当在政府性基金预算收入合计线下反映，省级列入“专项债务收入”下对应的政府性基金债务收入科目，市县级列入“地方政府专项债务转贷收入”下对应的政府性基金债务转贷收入科目。
第十四条增加举借专项债务安排的支出应当列入预算调整方案，包括本级支出和转贷下级支出。专项债务支出应当明确到具体项目，纳入财政支出预算项目库管理，并与中期财政规划相衔接。
专项债务安排本级的支出，应当在政府性基金预算支出合计线上反映，根据支出用途列入相关预算科目;转贷下级支出应当在政府性基金预算支出合计线下反映，列入“债务转贷支出”下对应的政府性基金债务转贷支出科目。
第十五条专项债务还本支出应当根据当年到期专项债务规模、政府性基金财力、调入专项收入等因素合理预计、妥善安排，并列入年度预算草案。
专项债务还本支出应当在政府性基金预算支出合计线下反映，列入“地方政府专项债务还本支出”下对应的政府性基金债务还本支出科目。
第十六条专项债务利息和发行费用应当根据专项债务规模、利率、费率等情况合理预计，并列入政府性基金预算支出统筹安排。
专项债务利息、发行费用支出应当在政府性基金预算支出合计线上反映。专项债务利息支出列入“地方政府专项债务付息支出”下对应的政府性基金债务付息支出科目，发行费用支出列入“地方政府专项债务发行费用支出”下对应的政府性基金债务发行费用支出科目。
第十七条增加举借专项债务和相应安排的支出，财政部门负责具体编制政府性基金预算调整方案，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会批准。
第十八条专项债务转贷下级政府的，财政部门应当在本级人民代表大会或其常务委员会批准后，及时将专项债务转贷的预算下达有关市县级财政部门。
接受专项债务转贷的市县级政府在本级人民代表大会或其常务委员会批准后，应当及时与上级财政部门签订转贷协议。
第四章预算执行和决算
第十九条省级财政部门统筹考虑本级和市县情况，根据预算调整方案、偿还专项债务本金需求和债券市场状况等因素，制定全省专项债券发行计划，合理确定期限结构和发行时点。
第二十条省级财政部门发行专项债券募集的资金，应当缴入省级国库，并根据预算安排和还本计划拨付资金。
代市县级政府发行专项债券募集的资金，由省级财政部门按照转贷协议及时拨付市县级财政部门。
第二十一条省级财政部门应当按照规定做好专项债券发行的信息披露和信用评级等相关工作。披露的信息应当包括政府性基金预算财力情况、发行专项债券计划和安排支出项目方案、偿债计划和资金来源，以及其他按照规定应当公开的信息。
第二十二条省级财政部门应当在发行专项债券后3个工作日内，将专项债券发行情况报财政部备案，并抄送财政部驻当地财政监察专员办事处(以下简称专员办)。
第二十三条地方各级财政部门应当依据预算调整方案及专项债券发行规定的预算科目和用途，使用专项债券资金。确需调整支出用途的，应当按照规定程序办理。
第二十四条省级财政部门应当按照合同约定，及时偿还全省、自治区、直辖市专项债券到期本金、利息以及支付发行费用。市县级财政部门应当按照转贷协议约定，及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息、发行费用等资金。
第二十五条市县级财政部门未按时足额向省级财政部门缴纳专项债券还本付息、发行费用等资金的，省级财政部门可以采取适当方式扣回，并将违约情况向市场披露。
第二十六条预算年度终了，地方各级财政部门编制政府性基金预算决算草案时，应当全面、准确反映专项债务收入、安排的支出、还本付息和发行费用等情况。
第五章非债券形式专项债务纳入预算管理
第二十七条县级以上地方各级财政部门应当将非债券形式专项债务纳入本地区专项债务限额，实行预算管理。
对非债券形式专项债务，应当由政府、债权人、债务人通过合同方式，约定在国务院规定的期限内置换成专项债券的时限，转移偿还义务。
偿还义务转移给地方政府后，地方财政部门应当根据相关材料登记总预算会计账。
第二十八条对非债券形式专项债务，债务人为地方政府及其部门的，应当在国务院规定的期限内置换成专项债券;债务人为企事业单位或个人，且债权人同意在国务院规定的期限内置换成专项债券的，地方政府应当予以置换，债权人不同意在国务院规定的期限内置换成专项债券的，不再计入地方政府债务，由债务人自行偿还，对应的专项债务限额由财政部按照程序予以调减。
第六章监督管理
第二十九条 县级以上地方各级财政部门应当按照法律、法规和财政部规定，向社会公开专项债务限额、余额、期限结构、使用、项目收支、偿还等情况，主动接受监督。
第三十条 县级以上地方各级财政部门应当建立和完善相关制度，加强对本地区专项债务的管理和监督。
第三十一条 专员办应当加强对所在地专项债务的监督，督促地方规范专项债务的举借、使用、偿还等行为，发现违反法律法规和财政管理规定的行为，及时报告财政部。
第三十二条违反本办法规定情节严重的，财政部可以暂停相关地区专项债券发行资格。违反法律、行政法规的，依法追究有关人员责任;涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
第七章附则
第三十三条省、自治区、直辖市可以根据本办法制定实施细则。
第三十四条本办法由财政部负责解释。
第三十五条本办法自印发之日起施行。
办法解答
近期，财政部印发了《地方政府一般债务预算管理办法》(财预〔2016〕154号)和《地方政府专项债务预算管理办法》(财预〔2016〕155号)(以下统称《办法》)。就此，财政部有关负责人回答了记者提出的问题。
一、问：出台《办法》的背景是什么?
答：地方政府债务是地方财政收支的重要组成部分，依法应当纳入各级预算管理。将地方政府债务分类纳入预算管理，改变了以往一些地方政府通过融资平台公司举债后债务资金游离于监管之外的局面，有利于规范地方政府举债行为，实现对地方政府债务“借、用、还”的全过程监控，增强地方政府债务透明度，强化对地方政府债务管理的监督。
《中华人民共和国预算法》规定，“省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准”。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)要求，“严格限定地方政府举债程序和资金用途”、“把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理”。按照党中央、国务院决策部署，自2009年国务院批准中央财政代发地方政府债券起，财政部持续推进地方政府债务预算管理，印发《财政部关于印发〈2009年地方政府债券预算管理办法〉的通知》(财预〔2009〕21号)，指导地方做好预算管理工作。2009年-2014年发行的地方政府债券全部按规定纳入预算管理。
自2015年1月1日起实行的新预算法规定，地方政府只能通过发行地方政府债券方式举债。国发〔2014〕43号文件明确，将一般债务纳入一般公共预算管理、专项债务纳入政府性基金预算管理。按照法律和国务院文件要求，财政部印发《2015年地方政府一般债券预算管理办法》(财预〔2015〕47号)和《2015年地方政府专项债券预算管理办法》(财预〔2015〕83号)，指导地方做好2015年地方政府债务预算管理工作。2016年，国务院和地方各级政府分别在2016年全国预算草案、地方预算草案和预算调整方案中完整反映地方政府债务情况，主动接受人大监督。
近期，财政部在系统总结地方政府债务预算管理制度办法经验的基础上，结合2015年以来地方政府债务管理新情况，制定印发了《办法》。
二、问：《办法》主要内容是什么?
答：《办法》依据法律法规和现行财政管理有关规定，从债务限额确定、预算编制和批复、预算执行和决算、非债券形式债务纳入预算、监督管理等方面，提出了规范地方政府债务预算管理的工作要求。
一是确定地方政府债务限额。依据经国务院批准的《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(财预〔2015〕225号)有关规定，明确地方各级政府债务限额的确定依据和程序，要求地方做好限额管理与预算管理的衔接，保障地方政府债务余额不超过法定的“天花板”上限要求。
二是规范预算编制和批复的流程。按照预算法和国发〔2014〕43号文件“将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理”的要求，《办法》细化了债务收支列入预算草案或者预算调整方案的编制内容、审批程序、科目使用等，推动政府举借债务和使用债券资金的规范化、制度化。
三是严格预算执行。按照预算法和国发〔2014〕43号文件“地方政府举债应当有偿还计划和偿还资金来源，市县级政府确需举借债务的由省级政府代为举借”的规定，《办法》细化了债券发行、转贷、使用，还本付息和发行费用支付的处理方法，保障偿债资金来源，维护政府信用。
四是非政府债券形式存量债务纳入预算管理。按照国发〔2014〕43号文件“经清理甄别的地方政府存量债务纳入预算管理”要求，明确存量债务纳入预算的程序、总预算会计账务处理、转化为政府债券的程序、或有债务转化为政府债务的程序等，提高存量债务管理透明度和规范性。
五是强化监督管理。按照国发〔2014〕43号文件“建立地方政府性债务公开制度，…各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督”的规定，《办法》强调债务公开有关要求，强化人大和社会监督，发挥地方财政部门和专员办的监督作用，形成依法监管合力。
三、问：如何确定地方政府债务限额?
答：《办法》依据预算法第三十五条、经国务院批准的《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(财预〔2015〕225号)等有关规定，明确了地方政府债务限额的确定程序和依据。
一是国务院确定各省级政府债务限额。《办法》明确，财政部在全国人民代表大会或其常务委员会批准的债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家调控政策、各地区公益性项目建设需求等，提出分地区债务限额及当年新增债务限额方案，报国务院批准后下达省级财政部门。
二是省级政府确定省本级及各市县政府债务限额。《办法》明确，省级财政部门在财政部下达的本地区债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑本地区公益性项目建设需求等，提出省本级及所辖各市县当年债务限额方案，报省级政府批准后下达市县级财政部门。
《办法》要求，各省、自治区、直辖市应当在批准的限额内举借政府债务，本地区地方政府债务余额不得超过国务院批准的地方政府债务限额。
四、问：地方政府债务如何编制预算?
答：《办法》依据法律法规和现行财政管理有关规定，明确了地方各级政府债务预算编制的程序，指导地方各级财政部门开展工作，规范地方政府债务预算编制。
一是省级政府。应当将当年债务还本支出等列入年度预算草案，报省级人民代表大会批准;应当将在新增地方政府债务限额内筹措的债务收入、安排的支出等列入预算调整方案，报省级人民代表大会常务委员会批准。
二是市、县级政府。应当将当年债务还本支出等列入年度预算草案，报本级人民代表大会批准;应当将从上级政府转贷的债务收入、安排的支出等列入预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。
此外，《办法》规定中，进一步强调了地方政府债务只能用于公益性资本支出、不得举债付息等重要规则。
五、问：地方政府债务预算执行包括哪些内容?
答：《办法》依据法律法规和现行财政管理有关规定，对地方各级政府执行本级人大批准的预算，举借、拨付、使用、偿还债务的全过程做出了明确规定。
一是债务举借。《办法》要求，省级财政部门根据预算调整方案、偿债需求和债券市场状况等因素，制定全省地方政府债券发行计划，有序做好债券发行工作，及时筹措债务资金。为进一步提高债券发行市场化水平，省级财政部门做好债券发行的信息披露和信用评级等相关工作。
二是资金拨付。《办法》明确，省级财政部门发行地方政府债券募集的资金，应当缴入省级国库，根据预算安排和还本计划及时拨付。省级政府代市县级政府发债募集的资金，由省级财政部门按照转贷协议及时拨付市县。
三是债券使用。《办法》强调，地方各级财政部门应当依据预算调整方案及债券发行规定的预算科目和用途，使用一般债券和专项债券资金。确需调整支出用途的，应当按照规定程序办理。
四是债务偿还。《办法》要求，省级财政部门应当及时偿还全省、自治区、直辖市政府债券到期本金、利息等，市县级财政部门应当及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息资金。市县级财政部门未按时足额缴纳债券本息等资金的，省级财政部门可以采取适当方式扣回，并将违约情况向市场披露。
另外，《办法》要求，预算年度终了，地方各级财政部门编制一般公共预算决算草案时，应当全面、准确反映一般债务收入、安排的支出、还本付息和发行费用等情况。
六、问：非政府债券形式的存量政府债务如何纳入预算管理?
答：新修订的预算法实施以前，地方政府通过融资平台公司等企事业单位不规范地举借了大量存量政府债务，经清理甄别后已经纳入地方政府债务限额管理。这部分债务的还本、付息、余额变动依法应当纳入预算管理。
一是按期置换存量债务。《办法》要求，地方各级财政部门应当将非政府债券形式存量政府债务纳入本地区政府债务限额，实行预算管理。其中，债务人为地方政府及其部门的，应当在国务院规定的期限内置换成政府债券。债务人为企事业单位或个人，且债权人同意在国务院规定的期限内置换成政府债券的，地方政府应当予以置换;债权人不同意在国务院规定的期限内置换成政府债券的，不再计入地方政府债务，由债务人自行偿还，对应的政府债务限额由财政部按照程序予以调减。
二是准确登记会计账务。地方政府、债权人、债务人应当通过合同方式，约定在国务院规定的期限内置换成政府债券的时限，转移偿还义务。偿还义务转移给地方政府后，地方财政部门应当根据相关材料登记总预算会计账。
七、问：为什么将一般债务和专项债务分类实行预算管理?
答：在充分借鉴国际上市政债券发行经验的基础上，立足我国国情和预算管理实际，预算法和国发〔2014〕43号文件明确地方政府举债采取发行政府债券方式,规范地方政府融资行为，改进财政管理，优化我国融资结构。其中，没有收益的公益性事业发展确需政府举借债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
按照预算法和国发〔2014〕43号文件规定，《办法》明确将一般债务收支纳入一般公共预算管理，主要以一般公共预算收入偿还;专项债务收支纳入政府性基金预算管理，主要通过政府性基金收入、项目收益形成的专项收入偿还。专项债务以对应的政府性基金收入、专项收入实现平衡。 [2]
参考资料
· 1. 财政部关于印发《地方政府专项债务预算管理办法》的通知 .中华人民共和国财政部预算司[引用日期2016-12-02]
· 2. 财政部有关负责人就印发地方政府一般债务 和专项债务预算管理办法答记者问 .财政部[引用日期2016-12-28]
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