xx是典型的农业城市，农村集体所有农用地总面积1571万亩，农业家庭152.53万户，农业人口600.02万人。辖195个乡镇、4902个行政村和55591个村民小组。耕地面积449.71万亩。近年来，我市在加强农村集体土地管理方面做了大量工作，特别是在第二轮土地承包、农村土地确权、发证、土地流转、土地承包纠纷调解仲裁和土地征收等后续完善方面，取得了一定成效。根据省委农村工作部、省政府农办《关于组织开展农村集体土地管理调查的通知》和《省经济管理局关于做好农村集体土地管理调查工作的通知》精神，我市高度重视，迅速组织x、市经济管理局按照通知要求，对全市农村集体土地管理情况进行了全面调查。3月12日至14日，市农经处唐东荣处长带领相关人员，争取到启东x桂x镇、虹桥镇、长宁市。
一，农村集体土地管理现状
1、农村土地承包经营制度日益完善。一是第二轮土地延伸整理工作基本完成。近年来，通过全市上下的共同努力，第二轮土地承包后续完善工作已经顺利完成。截至XX年末，已确认耕地面积440.47万亩，占耕地总面积的97.94%；签订完善合同143.36万份，占拟签订合同的95.93%，换补农村土地承包经营权证140.54万份，发证率98.03%。二是土地整理面积逐年扩大。截至XX年底，全市已进行土地整理面积21.55万亩，其中已确认到户土地16.48万亩，未确认到户土地2365亩。第三，农村土地基本用于农业生产。我市耕地主要用于种植水稻、烤烟、油菜、花生、大豆、红薯等农作物。全市农村土地用于种植农作物340.83万亩，占耕地总面积的75.79%，其中粮油作物251.46万亩，占耕地总面积的55.92%，经济作物89.38万亩，占耕地总面积的19.88%。休闲农业12400亩，占总耕地面积的0.28%；弃耕一年以上的耕地1923亩，建房承包耕地1294亩。
2.农村土地流转形势日益看好。一是流通面积不断增加。截止XX年底，全市农村土地流转417.63万亩，比XX增加33.09万亩；其中，耕地流转面积193.19万亩，占全市耕地总面积的41.6%，比XX年增长7.16个百分点；林地流转面积162.41万亩，比XX年增加1.87万亩；水产养殖水面流通面积29.12万亩，比XX多94万亩。第二，适度规模经营正在扩大。截止XX年底，全市规模50-100亩的流通实体3519家，涉及流通面积53.18万亩，占总流通面积的12.85%；流通实体944家，规模100-500亩，涉及流通面积37.86万亩，占总流通面积的9.06%；流通主体318个，规模经营500亩以上，涉及流通面积122.58万亩，占总流通面积的29.35%。第三，流通形式多样，主要是转包和租赁。截至XX年底，分包面积145.35万亩，占总流通面积的34.8%；租赁面积169万亩，占总流通面积的40.47%；转移面积27.76万亩，占总转移面积的6.6%；交换面积11.84万亩，占总流通面积的2.83%；持股面积39.43万亩，占总流通面积的9.44%；其他方式流通面积25.25万亩，占总流通面积的6.04%。转包和租赁占总流转面积的75.27%，特别是随着土地流转规模的不断扩大，流转价格逐渐提高，原有的土地流转从大部分无偿采种和耕种变为有偿流转，流转价格一般在100-500元/亩之间，最高可达750元/亩。第四，受让人趋向多元化。随着土地流转机制的不断完善和流转市场的逐步形成，大量大型专业农户、农业企业、农民专业合作社和农业科技人员把农业作为新的投资领域，积极发展养殖业。截止XX年底，全市农民之间的土地流转面积为202.71万亩，占总流转面积的48.54%；流入农民专业合作社106.5万亩，占总流通面积的25.5%；流入企业70.82万亩，占总流通面积的16.96%；流入其他科目37.6万亩，占总流通面积的9%。第五，工商资本参与农村土地流转的积极性高。近年来，随着国家鼓励农村土地流转政策的进一步明确，农业投资的不断增加，我市农业产业化的不断发展，特别是我市油茶产业化气候的逐步形成，一些农业产业化龙头企业、工商企业等群体将发展目标转向农业，以工商资本租赁或股份制的形式流转农村土地，直接投资于农业规模和工业生产经营的各个方面。据统计，截至XX年底，全市工商资本参与土地出让面积435652亩，其中直接经营出让239652亩，占出让面积涉及工商资本的55.01%，转包经营出让83470亩，占出让面积涉及工商资本的16.16%。转让资金投入达到261837万元，转让土地主要用于油茶、果蔬、畜禽六是流转程序不断规范。截至XX年底，全市共有71.07万农民参与耕地流转，占全市农民总数的47.33%；共签订流通合同67.44万份，其中标准化书面流通合同35.45万份。
3.农村土地征用和占用管理日益规范。第一，征用面积增加。近年来，随着国家建设项目、省市重点项目的增加、城镇的扩大以及各种土地需求的增加，农村集体土地征用现象越来越频繁。截至XX年底，全市农村土地总占地面积49159.98亩，其中耕地21436.36亩，占总面积的43.6%。征用林地15197.73亩，占总面积的30.91%；征用其他农用地12525.9亩，占总面积的25.48%。公益性征用土地24855.36亩，占总面积的50.56%；企业用地8501.82亩，占总面积的17.29%；商业用地面积6516.4亩，占总面积的13.26%；房地产用地面积8152.4亩，占总面积的16.58%。二是征地补偿标准逐步提高。据调查，在我市大多数征地协议中，征地补偿和安置补助费并不是分开的，而是一起计算的。XX年12月31日前，湘法正【XX】43号文件仍规定了征地拆迁补偿标准，即一区水田补偿标准为36559元/亩，二区为32132元/亩，三区为30008元/亩，旱地为70%，园地为60%，林地为50%，荒山为水田。XX年12月31日以后，征地占用补偿标准按郭襄土地局[XX]46号文件规定执行，即1区水田补偿标准为4.5万元/亩，2区为3.9万元/亩，3区为3.5万元/亩，旱地和园地80%为水田，林地50%为水田。第三，土地补偿费的分配标准不同。据调查，全市土地补偿费主要有两种使用和分配方式。首先，协议中的土地补偿费、劳动力安置费、青苗补偿费，也就是征地协议中的金额，都归集体所有，然后由组内人员决定如何分配。征用单位开工前，征地范围内的青苗和附着物将补偿给其所有者。每组征地补偿分配标准不同，全市有四种分配方式。(1)已登记农业人口(已登记人口)充分享有，独生子女享有两份。②已登记的农业人口，但侄子，即已婚妇女的子女，定居在娘家的，不参与分配，但两个女户之一的子女和一个单身女户的子女可以享受全额分配款。③注册农业人口享受全额，已婚妇女享受50-70%的分配资金。(4)团群众大会讨论人员充分享受，空户、已婚妇女不享受征地分配。二是75%的土地补偿费和劳动力安置补助费分配给被征收农民，25%留作集体收入。四是土地出让和土地征用占用程序逐步规范。全市农村集体土地交易基本都是网上挂牌出让，即由x(市)区国土资源局资源储备交易中心网上挂牌出让，各地严格坚持征用占用农村集体土地两项披露注册制度，依据法律法规。严格按照申请建立项目选址规划设计村组达成协议(协议须每户盖章签字)正式批准占用的土地只有划拨征地才能获得。在土地征收的具体实施中，只有成立土地征收工作组，动员查找，实地调查，处理权属纠纷，填写土地征收协议，集体召开群众大会，签订土地征收协议，缴纳土地征收资金，才能完成土地征收。第五，失地农民的安置方式和条件逐步改善。近年来，由于我市农村大量征地和占用土地，失地农民数量不断增加，安置工作量大，情况复杂。据调查，提供安置的方式有四种:①货币支付安置费。被征收农民的承包山、责任山、自留地、自留地的劳动安置补助费和土地补偿费，一并分配给小组，由小组内群众集体讨论决定如何分配。如果被征地农民的承包地难以重新调整，则按照每年每亩补充的方式对被征地农民进行补偿，补偿时间为直至该组土地全部被征用。(2)解决失地农民的社会养老保险，即土地换社会保障。根据有关规定，XX年7月24日后，征地单位负责为失地农民办理社会养老保险，③就地安置。征地拆迁原则上按每人填30平米的注册农业人员安置，房屋征收补偿按省市房屋拆迁补偿办法执行。(4)租赁过渡或就近安置。比如租廉租房，主要是解决农民没有房住的问题。
4.农村土地承包经营队伍日益稳定。首先是机构设置。目前我市12个x市有管理局，7个x市为司级事业单位，5个区为副司级事业单位，x市经济管理局为同级政府工作局，恒山x和5个区为农业管理单位；195个乡镇、185个乡镇有自己的农村管理站，与乡镇经济发展办公室合作。7个乡镇在农业综合服务中心设立了农村综合管理站，3个乡镇没有设立(其中x南1个，耒x2个)。二、人员配备情况。全市有x级定点企业250家，实际有250人。x、市经济管理局有土地承包经营单位、法人单位或仲裁单位，专职从事土地承包经营工作44人；乡镇678人，其中从事土地承包经营的743人。第三，建立流通服务中心。12个x市建立了依托x市经济管理局的农村土地流转服务中心，建立了依托乡镇经济管理站的土地流转服务中心。村庄有土地转让服务信息官。第四，土地承包纠纷仲裁制度。截至XX年底，我市12个x市成立了农村土地承包纠纷仲裁委员会，x、乡、村三级建立了农村土地承包经营纠纷调解仲裁制度。成立了以x经济管理局为主体的农村土地承包经营纠纷仲裁庭，在乡镇经济管理站设立了农村土地承包经营纠纷调解法院。截至目前，全市已设立4个x级仲裁庭和103个乡级农村土地承包经营纠纷调解法院；仲裁委员会成员142人，其中农民代表23人，仲裁员78人，仲裁委员会日常工作机构75个，专职工作人员47人；仲裁委员会工作费用74万元；在XX，受理土地承包经营流转纠纷案件2143起，调解XX案件，其中调解纠纷1967起，仲裁调解裁定46起。
二、农村集体土地管理的主要做法和成效
1、大力宣传土地承包法律法规。《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地承包纠纷调解仲裁法》颁布实施后，根据各省市的统一部署，将《农村土地承包法》和《农村土地承包纠纷调解仲裁法》的学习纳入普法计划。我市各地充分利用广播、电视、网络和宣传标语等宣传工具，结合第二轮农村土地承包的后续完善和收尾工作，在全市范围内深入细致地进行宣传和启动
2.完善农村第二轮土地承包后续工作。根据法律法规精神和省市相关工作要求，我市各x市按照确权、登记、发证、收集整理相关资料等工作程序，积极做好第二轮农村土地承包后续完善工作，同时规范第二轮农村土地承包档案管理。 以便收集、整理、归档土地承包合同、土地承包经营权登记簿、土地承包方案、土地承包经营权证发放清单及相关账目等所有资料，并实施信息管理。 第二轮共承包耕地449.71万亩，确认面积440.45万亩。第二轮签订土地合同143.36万份，补办土地承包经营权证140.54万份，发放率98.03%。
3.依法推进土地承包经营权规范合理流转。我市农村土地承包经营权流转严格遵循依法、有偿、自愿的原则，目前正呈现出蓬勃发展的势头。第一，落实政策，加大扶持力度。各x市区认真贯彻落实《中共xxx委办公室xxx人民政府办公室关于加快农村土地承包经营权流转推进农业适度规模经营的意见》(x办发〔2010〕7号)，严格落实政策，鼓励农村土地流转。二是设置机构，规范管理服务。为了加强管理服务，各地设立了五个机构:x市设立了农村土地承包经营权流转领导小组、土地流转服务中心和土地承包经营权争议仲裁委员会，乡镇设立了土地承包经营权流转服务中心和土地承包经营权争议调解委员会。第三，创新机制和灵活的流通方式。我市各级鼓励和支持农民以多种形式流转土地，积极推广有效的土地流转方式，鼓励和支持农村土地承包经营权直接流转给农民专业合作社和规模农户，为我市农业产业化和规模化经营开辟更广阔的空间。第四，加快流通进程的政策激励。近年来，我市各地出台了一系列奖励和补贴政策。x级财政每年都要提供几千万甚至上百万元的奖励资金，扶持种粮大户和农民专业合作社，用于发展粮食生产，奖励种粮大户。XX年，全市投入1395万元，大规模奖励种粮大户。
4.逐步建立农村土地承包纠纷调解仲裁制度。XX年以来，我市借鉴x南x、xxx土地承包经营权纠纷调解仲裁试点的成功经验，在x市设立农村土地承包经营权纠纷仲裁委员会，在办公室设立经济管理局并按法律要求设立仲裁庭，在乡镇设立调解委员会成员，依托经济管理站设立调解法院。与此同时，各级农业经济部门加强与纪检、监察、整改、司法、信访、土地等部门的沟通与合作，通过民间协商、农村调解、x级仲裁、司法保障等方式，逐步建立健全农村土地承包纠纷调解机制，形成分工协作、密切配合、联合管理的多部门工作机制，重点纠正和查处严重侵犯农民土地承包权、强迫农民流转土地、侵犯妇女土地承包权、非法改变被流转土地农业用途等行为。
5、切实维护被征收农民的合法权益。近年来，由于城镇的自然扩张、国家大型公益事业的建设以及一些开发项目的投资，农村土地征用的情况时有发生，涉及村庄范围广，征地占用补偿费大量，情况复杂。为了加强征地补偿的监督管理，一方面加强了村级财务管理，完善了财务管理制度。土地征收占用补偿费已存入专门账户，专户核算，专款专用。另一方面是规范征地补偿的分配和管理。为指导各地做好农村征地补偿管理工作，市政府印发了《关于加强征地补偿中农村集体土地分配使用监督管理的通知》(x政发〔2010〕34号)，各地经济管理部门积极参与制定农村集体经济组织内部征地补偿分配办法，切实维护被征地农民的合法权益。截至目前，全市共调解农村征地补偿矛盾纠纷52起，其中群体性纠纷4起，有效维护了全市农村社会稳定和被征地农民合法权益。
6.农村土地承包经营取得显著成效。一是农村基本管理制度得到完善。通过实施《农村土地承包法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，按照确权、登记、发证和收集整理相关材料的工作程序，进一步完善了第二轮农村土地承包；按照突出典型引导、加大支持力度、规范管理和服务的要求，推进农村土地承包经营权的规范流转；按照积极宣传、强化培训、循序渐进、完善制度的程序，积极开展农村土地承包经营纠纷调解仲裁，确保农村土地承包关系的稳定和长期稳定。二是促进了农业产业的发展。通过积极引导和推进土地流转规范化，有效遏制了耕地撂荒，提高了耕地复种指数，扩大了种植面积，增加了粮食产量，保障了国家粮食安全；在农村土地流转方向，鼓励农民土地承包经营权流转给种植专家和规模化经营者，实行土地连片流转，有效促进农业科技和现代农业发展；农村土地承包经营权的合理流转不仅提高了农业生产经营水平，而且提高了土地利用率和产出效益，大大增加了农民收入。三是促进了农村社会的和谐稳定。通过调解农村土地承包经营纠纷，认真接待群众来信来访，及时处理农村土地承包经营和流转纠纷，防止群众集体上访，有效促进农村社会和谐稳定。近年来，全市各级农业、经济部门对XX土地承包纠纷进行了调解，其中调解案件1967起，仲裁调解案件46起，农民工承包经营权纠纷186起，已婚妇女承包经营权纠纷267起，土地流转纠纷127起，确认了160户迁出、回乡农户380余亩的所有权。
三、农村集体土地管理的主要问题
1.土地扩展工作没有完全到位。第一，保持土地承包期30年不变的政策落实不到位。从多次检查来看，有的地方3到5年或XX年实行小调整政策，有的甚至更短。特别是在一些郊区，由于城市的扩张和土地的升值，农民承包的土地变化更加频繁。二是土地承包档案保管不全。虽然我市绝大多数乡镇土地承包档案都是按照规范要求保存的，但也有一些乡镇土地承包档案没有按照规范要求收集和保存。第三，土地承包信息管理的实施不够普及。目前，虽然土地承包管理信息化已经纳入我市各地的工作计划，一些地方配备了一些设施，但由于工作量大、一次性投资多、资金支持少，我市大部分地区的土地承包信息化仍处于基础数据录入阶段。
2.操作不够规容易造成土地流转中的冲突和纠纷。第一，签约率低。除了部分烤烟基地、蔬菜基地或大型企业主集中开发项目转让的土地外，大多数零星农户之间的土地转让多为口头协议。二是合同内容不规范。有的已经签订了转让合同，但内容过于简单，存在权利义务表达不明确、违约责任、利益分配不规范等问题。第三，违背农民意愿。在一些地方，盲目追求特色和规模化经营往往不能充分尊重农民的意愿。土地租赁业主往往直接与村集体而不是农民签订土地流转合同，土地流转的主体是村集体而不是农民，没有充分体现平等自愿的原则，不可避免地留下隐患。
3.影响土地顺利流转的因素很多。第一，流通期的限制。部分土地流转周期短，使得规模化经营的业主难以获得稳定的耕地来源，不敢在耕地上投入大量资金，不利于耕地整理和土壤肥力的培育，在很大程度上制约了规模化经营产业化的发展。第二，基础设施约束。水利设施老化严重，部分水利设施常年失修，抗旱抗涝能力差。因为水得不到保障，农业靠天气吃饭的格局没有得到根本扭转。部分农田有机械化耕作无法通行的道路，影响农业机械化的实施，运输和晾晒困难。第三，劳动力限制。农村青壮年劳动力普遍外出打工，农村劳动力紧缺。明天谁要去农场变得很困惑。第四，土地整理项目不能产生良好的经济效益。土地整理后，有的没有及时耕地，有的缺乏水源，有的土地开发项目质量差，不能有效发挥应有的效益。
4.改变农业用途偏离了土地流转的正确方向。由于农业效益低，一些农民珍惜和保护耕地的观念薄弱，一些土地流转规模的所有者并没有在他们租赁的土地上从事高效农业，而是利用它来经营工厂和挖鱼塘，造成耕地的破坏，给国家粮食安全留下隐患。一些休闲农场、农家乐等旅游休闲农业片面追求短期经济效益，而忽视了对被流转土地上基本农田的保护，偏离了土地流转的正确方向。
5.农村土地承包经营纠纷难以调解和仲裁。农村土地承包纠纷仲裁涉及面广，政策性强，与农民利益密切相关。但是，目前农业和经济部门力量太弱，无法有效行使相关的监督管理职能。特别是当前乡镇机构改革对农业经济机构队伍影响很大。一些地方机构不健全，农业经济干部职工待遇没有落实，没有依法安排一定的资金保障。因此，调解和仲裁工作难以顺利开展。
6.集体土地征收补偿存在诸多矛盾。第一，农村集体土地征收占用补偿费与出让价格的巨大差距是土地征收占用纠纷的主要原因。土地征收占用补偿标准与出让价格差距数倍甚至十几二十倍，造成农民心理严重失x。这种不平x往往导致失地农民找各种理由联系政府部门或征地单位制造麻烦。第二，农村已婚妇女在征地补偿中的权益得不到有效保护。第三，农业和经济部门在农村集体土地征收补偿过程中的作用有限。
四.关于加强农村集体土地管理的建议
1、进一步明确和细化农村土地管理的相关政策。一是建议修改调整农村土地承包法的相关规定。《农村土地承包法》自XX年3月1日起施行，至今已施行10年。其中一些规定已经与现代农业的发展不相适应，建议修改补充。二是建立农村土地流转风险保障体系。根据流转规模，政府从业主的流转面积收入、农民的租赁收入、村级公共收入中按一定比例提取部分资金，再加上一定的政府财政补贴，构成土地流转风险保障基金。承租人(业主)无力支付地租和劳动报酬时，乡镇政府有权使用风险保障基金支付农民地租和劳动报酬。一方面保证了流出土地的农民的利益，另一方面消除了流出土地的农民的顾虑。同时，还可以用于支付农民收入损失和土地复垦费用，以及农民最低生活保障、法律援助和就业培训，确保农民最低收入不流失，从而化解社会矛盾，防范社会风险。三是进一步明确农村管理部门在农村集体土地征收和占用管理中的相关职责。农村集体土地的开发整理和占用涉及耕地、水田、旱地、四荒地面积的变更、合同变更、经营权证续期、合同档案变更、农村集体资源变更等，与农村土地承包管理、土地承包纠纷调解仲裁、农村三资管理等主管部门的农村管理工作密切相关。因此，应在出台的相关政策中明确其职责，以加强农村集体土地管理
2.进一步加大对农村集体土地管理的投入。建议中央、省、市、x政府进一步加大对农村集体土地管理的投入，用于改善农业生产基础设施，建立管理信息平台，创建风险防控基金，完善农业农民保险。第一，加大基础设施投资。各级财政应该通过农村地区的项目来实施一个案例，一次讨论继续加大农田水利基础设施投入，进一步加快农业基础设施建设，提高农业综合生产能力。第二，加大对流通市场的投入。通过建立x级农村土地流转服务中心、服务中心和信息官，加强流转信息的收集和公开发布、政策咨询和流程监管，构建了由市、x、村四级联动的农村土地流转服务体系和信息交易平台，促进了流转需求市场的动态平x和良性发展，促进了农村土地承包经营权、林地所有权等农民现有权利的规范、健康、有序流转。第三，加大对大型经营实体的奖励和补充投入。各级应设立土地流转专项奖励资金，用于奖励和解决大规模土地流转企业主、农民合作社、家庭农场、农业企业、农业生产过程中季节性资金短缺、粮食生产、果蔬生产、生产基础设施建设、标准化安全生产、新技术新产品推广等问题。
3.进一步强化农村土地承包管理部门的职能。第一，完善机构。建议中央和省协调编制、组织等部门，在国务院[XX]30号文件的基础上，进一步明确农业经济机构的性质、职能和隶属关系，确保农村管理部门上下机构设置一致，队伍健全，职能明确。二是明确性质。目前，我国正在进行事业单位机构改革。建议农业部经济管理司、省经济管理局、省减负办站在历史高度，立足当前农业经济工作的实际情况和农业经济部门的尴尬处境，提前介入，提前报告，提前协调，确保经济管理部门尽快纳入行政部门序列，人员由公务员管理，保障经费。第三是履行自己的职责。各级要更加重视农村管理，主要领导要亲自过问，分管领导要特别重视，各部门要主动出击，细化工作计划，明确工作重点，加大工作力度，加强合作协调。确保当前农村土地承包经营、土地流转管理、农村土地流转市场和流转信息平台建设、农村土地承包经营纠纷调解仲裁、农村土地承包经营权确权登记、农村土地征收补偿等工作切实抓出成效，充分发挥农业经济部门在履行职责中的作用。
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