打开文本图片集
[摘要]根据我国职业教育第三方评价的相关法律和政策出台情况，职业教育质量评价主要面临着第三方评价主体法律地位缺失、权责利不明确、行业准入资质和标准未能确立、监督管理机制不完善、以评促改作用未能凸显、相关的激励机制和培育政策不足等问题。要解决上述问题，必须健全相关法律法规，明确第三方权责利，为第三方评价提供法律保障；要制订和完善行业规范，建立和完善对第三方组织的信誉评估机制；加强职业教育法及相关政策检查力度，切实有效利用评价效能；制定第三方机构发展培育的激励政策，培育良性的评估市场。
[关键词]职业教育 质量评价 第三方 立法
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2017）20-0026-07
职业教育第三方评价的实施与发展离不开政府及教育部门的政策支持与鼓励，也离不开相关的立法保障。通过梳理第三方评价政策和相关法律出台情况，了解我国目前有关职业教育评估或评价的制度变迁历程，对于未来完善评价政策和法律文件具有积极作用。通过完善法律政策，从顶层设计层面推动职业教育质量评价改革，完善第三方评价机制，推动公众参与教育管理。
一、相关法律政策文件梳理
1.国家相关立法情况。笔者对有关立法出台情况作一简要介绍。早在1996年5月，全国人民代表大会常务委员会就修订通过了《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职教法》），并于当年9月1日正式实施，这是第一部针对职业教育的专门法。该法没有关于职业教育质量评价的相关表述，分则中也没有体现职业教育评价内容，但对职业教育督导评估有相关表述。《职教法》第一章总则的第十一条就明确规定：“县级以上地方各级人民政府要加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。”这里面强调了政府主管教育的部门对职业教育评估负有的主体责任。但是，这种评估是一种政府行为，它与评价的侧重点不同。前者重在投入、生产过程性评估，后者则重在对人才培养质量结果进行评价。
目前对于职业教育相关督导评价的专门文件几乎都是空白，更没有关于第三方评价的具体表述。全国职业院校的评估依然是政府主导的，包括中等职业院校和高等职业院校。它们所依据的主要是《普通高等学校教育评估暂行规定》和《中等职业教育督导评估办法》两个文件。教育部在2012年出台的《中等职业教育督导评估办法》中，指出评估主体依然是“各省（区、市）人民政府的教育行政部门”。高职院校依然沿用原国家教委1990年颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》，也就是说，尽管国家强调分类管理，但普通高等院校和高等职业院校在督导评估上并没有明确的区分。这个规定是我国高等教育评估的法律依据，是在计划经济体制下制定的。应该说，这个规定具有非常好的前瞻性，但遗憾的是，这一规定当时没有得到积极的响应。该条款在职业院校评估实施中没有得到具体的贯彻，究其原因，既由于当时第三方评估理念还比较陌生，也由于国内专业的教育评估机构还未涌现，还不具有实施的现实基础。
2.国家和地方政府出台指导性政策文件情况。笔者针对2010～2015年中共中央、国务院和教育部出台的涉及职业教育质量评价的相关政策文件，从出台时间、出台部门和相关政策表述等方面进行了简要的梳理，见表1。
从表1可以看出，职业教育评价政策的出台，经历了从笼统到具体、从模糊到清晰的一个顶层设计过程。2010年，国家已经意识到教育评价必须改革，要从评价标准的科学多样化转向评价主体多元化，为教育评价指明了具体的发展方向。但从具体的政策表述我们可以看出，当时的政策表述并没有具体区分高等教育与职业教育，并且在“开展由政府、学校、家长及社会各方面参与的教育质量评价活动”这一政策表述中，没有列出企业行业评价主体、社会第三方教育评价机构等。彼时第三方评价概念还没有明确提出，而行业企业与院校的合作尚未觸及评价领域，因此重点强调了学校、家长和学生的参与作用。到了2011年6月，这一政策有了进一步的发展。教育部于2011年6月出台了《关于充分发挥职业教育行业指导作用的意见》，比2010年出台的文件更明确突出了行业的指导地位。除了强调行业对专业布局、培养目标、课程建设、师资队伍、实习教学等方面的参与和指导作用外，特别将行业对评价标准的指导作用纳入其中。时隔两个月，2011年8月，教育部又出台一个专门针对“推动管评办分离”的文件，特别指出“吸收行业、企业、研究机构和其他社会组织”等多元主体共同参与人才培养质量评价，同时将职业教育质量评价的工作重点放在人才培养质量标准上，并确立了毕业生就业率、就业质量、创业成效等基本的衡量指标。应该说，这一文件指导更加明确、全面、深入地指出了评价主体的主要构架即行业、企业、研究机构和其他社会组织，行业企业和专业评价机构作为两大重要评价主体的地位被凸显出来，人才培养质量是职业教育评价的关键。接下来，从2013年11月15日中共中央出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，再到2015年5月8日教育部出台的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能改变的若干意见》，真正为实施第三方评价铺平了道路。政府已经意识到：管、评、办职能不分是导致职业教育评价出现信任危机的重要阻滞因素，因此有意识地卸载自身的功能，为第三方评价让渡市场空间。
随着国家有关职业教育评价文件的密集出台，各省市、自治州、县也随后响应跟进，从2014年6月到2015年12月，河南省、江苏省、杭州市和北京市人民政府分别出台了有关加快职业教育发展的实施意见。从这些地方文件可以看出，各省市地方政府出台的相关文件，明确提出了第三方机构开展职业教育质量评估，特别突出了行业、企业在评价中的作用，并对职业教育评价制度、评价质量监测、评价核心指标建构、评价保障体系等有着更进一步的指导意见。在评价主体上，河南省政府明确提出：第三方评价机构的建立应该以“行业、企业、非政府部门”为主体；江苏省则提出：评价主体要多方联动参与，包括“院校、行业、企业、研究机构和其他社会组织”；杭州市则提出：要发挥行业、用人单位在评价中的作用。
二、对第三方职业教育评价法律政策的基本问题分析
1.没有从法律高度上确立第三方评价主体地位和权威性，权责利不明确，相关法律政策条款缺失。从政策制度上看，中共中央、国务院和教育部2010～2015年出台了多份文件以改进教育教学评价，鼓励由政府、院校、家长及社会力量等多元主体参与职业教育质量评价，委托社会中介组织开展评价，促进企业参与职业教育质量评价，但是，并没有专门的法律法规来规范社会评估机构如何参与管理和评价，对社会评估机构的管理也主要依据事业单位或社团管理条例以及相应党政机关的行政性文件。对于高等职业教育评估，国家没有专门的行政性法规，与其相关的法规只有1990年教育部出台的《普通高等学校教育评估暂行规定》。这个评估规定主要针对普通高校，没有体现出高等职业教育与普通高校评估规律之间的差异，难以适应当前评估的形势需要。已出台20余年的《职教法》未能得到及时修订，对于职业教育质量评价的内容也没有单独设立章节；独立第三方社会评价机构、行业协会和企业是重要评估主体等相关条款没有得到体现。而法律法规的缺失，使第三方评价机构的法律地位难以得到确认，评价权利以及权益难以得到保障。2013年颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出促进管、评、办分离；2015年教育部出台的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能改变的若干意见》提出“社会评教育”，这些国家政策的出台基本属于“鼓励”“支持”等。职业教育评价改革还需要精细化的政策条款，以法律的形式保障第三方评价的权、责、利，明确企业行业评价的主体作用以及相关职业院校的责任和义务。其次，职业教育评价立法对于行业企业的参与作用重视不足。行业企业了解产业的发展趋势、用人需求，能够根据人才培养规格、职业岗位标准来评价职业教育，是极为重要的评价主体。但在我国相关立法中，对行业企业的评价作用认识不足，主要关注校企合作，对行业企业评价机构的建立、评价指标体系、评价流程、结果反馈和利用等缺乏明确的规定。
2.第三方教育评价起步较晚，行业标准、准入资质未能确立。我国教育第三方评价最早从基础教育发轫，后进入高等教育领域，最后才发展到职业教育领域。职业教育第三方评价发展相对较晚，目前职业教育领域专业化、市场化的第三方评价组织还很少，主要以麦可思数据有限公司为代表。笔者通过调查目前实施职业教育第三方评价的各省市部门院校，选取有代表性的信息列表，见表2。
从表2看出，参与职业教育评价的第三方主体表现形式呈现多样化样态，既有顺德区职教发展促进会、顺德区计算机学会这样的行业协会，也有省外职业教育专家组成的评价委员会；既有有精湛技艺和培训经验的技能大师，也有专业成熟度较高的麦可思教育数据调查公司。这些机构都可称之“第三方”，但不同的第三方所展现出来的评价方式、评价技术和专业水平、介入的评价内容是不同的。
3.对第三方评价的监督管理机制没有建立，评价导向与教育改革未能形成联动机制。职业教育的产品属性是一种信任型产品，对职业教育质量的高低，只有产品提供者和消费者之外的第三方进行质量评价才能符合公众信任逻辑。第三方评价的诞生是为了解决教育评价领域所遭遇的公众信任危机，而第三方的公正性和独立性也需要一定的监督和管理。目前，我国并没有制定有关第三方教育质量评价的工作规范，对第三方评价的再评价制度缺失，对评价结果的利用没有明确的要求和规定，在法律文本上缺乏系统全面的表述。如何保障评价机构评价的独立性、公正性和有效性，评价指标体系是否科学、合理、有效，评价数据获取是否真实、准确；评价结果是否与项目立项和财政拨款相挂钩；是否要委托第三方机构来进行教育质量评价，是否发布教育质量评价报告都要进行检查，是否建立教育质量负面评价清单和公示制度；在评价后，是否真正利用评价结果来改进教育方式等，这些都关系到评价工作的有效性和可持续性。从《职教法》的政府督导评估主要内容看，基本的评价指标主要包括政府投入、学校办学状况和管理水平、人才培养模式、校企合作开展状况、师资队伍建设、经费保障等，重点在于投入和生产过程，而对产出结果——人才培养质量（毕业生就业质量）缺少应有的关注，也没有明确的指标体系可供操作实施。
4.第三方评价的激励和培育政策不足，行业企业缺少评价参与动力。早在2010年，中共中央和国务院出台的相关文件中就鼓励和支持社会组织参与职业教育治理，并提出“管办分离”的指导意见。目前，多数学校受我国行政权力支配社会的传统观念影响，重视政府性的评估和官方表彰而轻视民间组织，第三方评估对社会认知度低。长期以来，教育评价一直以政府主导的评审和评价为主，给第三方预留的生存空间很小，但我国当前还缺乏激励性的政策，这也導致熟悉政策、精通业务、执业规范、信誉良好的社会专业教育评价机构还很少。在国际上，第三方评价已经成为教育评价的常态。麦可思公司就把美国的教育评价经验移植到国内。第三方组织发展缺少良好的政治环境和市场环境，如何通过评价的内外机制设计和政策安排，让出市场空间，激发市场活力，深化供给侧改革，保证第三方评价的独立性，是需要解决的重要问题。国内的教育咨询业刚刚起步，同业机构数量较少，有些评价公司垄断评价市场，难以形成多方参与、公平竞争的格局，不利于提升评价行业的整体业务水平和专业能力。企业行业组织作为重要的第三方评价主体，也面临着参与评价动力缺乏的问题。如何调动企业参与职业教育质量评价，需要不断调整政策。例如，德国、澳大利亚、美国、英国等国家为了鼓励和支持行业企业参与职业教育，都出台了各种财政补贴和补偿政策，以调动企业参与职业教育的积极性。
三、立法及政策完善的对策与建议
1.健全相关法律法规，明确第三方权责利，为第三方评价提供法律保障。第三方评估的权威性需要通过法律和制度来加以保障，对其评估主体地位和作用、行业资质、政府与评价机构间的权、责、利等需要通过制度化和法制化建设予以明确。第一，修订《职教法》，在其教育评价部分增加“职业教育质量评价”章节，在增加章节中体现第三方评价内容的条款；在《普通高等学校教育评估暂行规定》中增加关于高等职业院校评估的特别条款，也可以单独制定《高等职业学校教育评估暂行规定》；先用行政法规的形式，对教育评估的主体进行修改，明确第三方评价组织的主体地位和作用。比如，可规定凡是职业院校的人才培养质量报告不能由学校单方评价，必须有第三方参与。第二，对第三方机构的资格予以明确，比如行业协会、企业专家构成的评价委员会和教育专家构成的委员会，这些都要在人员结构、专业要求、主体资质等方面予以清晰的界定，对评估程序、评估周期等予以规范，对社会评价的相关制度、监督管理、行业自律等方面出台明确的规章和规定，通过法律法规的权威来保证第三方评估的常态化。第三，从立法上确定政府与第三方评价组织或机构间的职能边界，不能越界干预评估，保证第三方评价的独立性；保证调查、评估院校的权利，确保第三方评估机构的独立性，避免受委托机构、行政部门的干扰，应给予其评价的独立空间。同时，在立法和政策制定过程中，要避免“一刀切”的立法模式，尽量精细化，针对不同层次、不同类别的第三方组织制定相应的法律、法规。这样才便于实践操作和执行，使第三方评价有规章可循。在促进行业企业参与方面，要发挥政府在促进企业参与教育评价中的作用，规定清楚政府的责任和义务，同时明确政府不履行义务的法律责任。
2.要制定和完善行业规范，建立和完善对第三方评价服务购买的指导意见，建立约束及协调机制。首先，要制定和完善行业准入资格等规范性文件。政府教育主管部门联合多家评价公司、职教专家制定《职业教育质量第三方评价机构准入规范和标准》，制定严格的行业准入标准和规范，实施评估机构认可制度，保证职业教育第三方评估机构的规范性。例如，可以制定《第三方机构资格认定》等实施细则，具体细化一些条目，包括第三方评价机构的基本资质和条件；可以规定，一是能否在法律上具有独立承担民事责任的能力；二是是否取得行业主管部门许可的专业资质；三是是否具备委托评价服务必备的硬件设施和专业人员配置以及内部管理制度等；四是是否承担教育评价服务必备的专业技术、手段和能力；五是组织是否在行业内有良好的声誉和业绩，是否有处罚或惩戒以及投诉记录。
其次，行业组织要制定《第三方教育评价行业自律准则》，规范行业成员参与市场活动的行为，强化集体的自我约束能力。要对机构评估工作者的专业水平、人员构成、操作规范、职业操守、保密原则等做出规定，提高机构内部的治理水平。同时，要制定对评估人员的能力包括专业素质和技术水平、职业操守等进行定期考核的制度，以提升社会评估机构的专业性、独立性和公正性。
最后，制定教育评价服务购买等指导性意见的文件。政府教育主管部门应该联合社会评价机构、职业院校联合制定《第三方教育质量评价服务购买指导意见》，明确购买主体、服务承接机构的权利和责任。对购买服务项目（包括需求和规模）的提出、招投标书标准文本编制，组织实施购买的程序和方式、评估绩效考核开展、付费原则及评价费用核定以及购买主体的权利、责任，服务承接机构的权利、责任做出明确规定。
3.制定社会评价的基本检查制度，建立评价结果与教学改革和财政预算结合机制，加强第三方评价的再评价。首先，制定常态化的评价监管机制。政府教育主管部门制定《第三方教育质量评价督查工作规范》，加强对第三方评价机构指标设计、标准确定、数据核查、独立评价、满意率调查等方面的业务指导，专题调研评价进展情况；加强评估的过程监督与评价，保证评价过程和结果的公开性、透明度和公正性；第三方评价的实施方案、实施过程、评价结果等要向利益相关方和社会公众发布，以接受公众监督，有利于提高评价信息的透明性和评价结果的真实性。
其次，建立将评价与教学改革及工作人员的利益挂钩相结合的机制。要明确职业教育质量评价的宗旨和目的，坚持“以评促改，以评促建，评建结合，重在建设”，使第三方评价能够对教学建设有所反馈。同时，要制定评价结果与财政拨款与预算安排相结合的机制。要与财政专项补助资金挂钩。在市级部门编制预算时，要根据相关学校第三方评价的不同结果等级，决定是给予财政资金支持还是提请政府主管部门审批后取消项目，从而使第三方的评价考核工作真正落到实处，避免为评价而评价，切实发挥第三方评价的结果导向作用。
最后，建立第三方评价的再评价机制。政府可以制定《第三方评价考核管理办法》，重点关注资金链与项目的吻合度，委托社会组织制定第三方评价的再评价及考核指标，并组织具体实施对第三方机构的评估。要主要按照合同约定的服务数量、质量、周期等进行绩效评价，然后划定信誉等级，对服務质量不达标、专业水平不佳、以牺牲独立性为代价获取不正当利益的组织要进行相应的惩罚，勒令其退出教育评价行业或进行整改，实施一票否决制，建立诚信档案或黑名单制度。通过严格评估、动态管理、优胜劣汰，来提高第三方评价的公信力。
4.制定第三方机构扶持及培育政策，为职教评价合作企业提供补贴，加强宣传与协调机制建设。首先，政府应放松政策管制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。明确政府职能定位，既不能缺位，也不能越位。政府要多方支持、引导，通过建立相应的服务和激励机制，培育良性的评估市场，扩大教育评估服务的供给，既可以使政府和学校在委托评价机构服务时有更多的可选择性，也有助于打破少数公司的行业垄断，从而通过竞争和优胜劣汰，提升教育评价行业的整体水平。从美国的职业教育评价状况看，第三方评价机构多是民营机构。因此，政府首先应该鼓励民间资本创办教育评估和咨询机构，特别要扶持社团和民办教育评估机构的发展；鼓励教育评估专家和有教育评估资格的人才合作成立专业评价组织。
其次，在发展初期，社会评价组织的设立在登记条件上应适当放宽，比如初期的注册资金数量、组织机构人数、业务范围等。为了鼓励发展，甚至可以先不用注册，只需要到相关部门备案即可；待其发展成规模后，再严格登记注册条件。
最后，要转向市场化运作模式，建构多元竞争的评估市场体系。在政府或职业院校委托评估时，应通过公开招标的形式进行，让更多的评价组织或机构参与竞标，实行优胜劣汰、公正选定。对参与职业教育的行业企业，应实行税收减免等优惠政策。
[参考文献]
[1]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国职业教育法[Z].1996-05-15.
[2]教育部.中等职业教育督导评估办法（教督〔2011〕2号）[Z].2011-12-30.
[3]教育部.普通高等学校教育评估暂行规定[Z].1990-10-31.
[4]中共中央，国务院.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）[Z].2010-07-08.
[5]教育部.关于充分发挥职业教育行业指导作用的意见（教职成〔2011〕6号）[Z].2011-06-23.
[6]教育部.关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见（教职成〔2011〕9号）[Z].2011-08-30.
[7]教育部.关于深入推进教育管办评分离促进政府职能改变的若干意见（教政法〔2015〕5号）[Z].2015-05-08.
[8]教育部.职业院校管理水平提升行动计划（2015—2018年）[Z].2015-11-18.
[9]河南省人民政府.关于实施职业教育攻坚二期工程的意见（豫政〔2014〕48号）[Z].2014-06-16.
[10]江苏省人民政府.江苏省人民政府关于加快推进现代职业教育体系建设的实施意见（苏政发〔2014〕109号）[Z].2014-10-16.
[11]杭州市人民政府.杭州市人民政府关于加快发展现代职业教育的意见（杭政〔2015〕43号）[Z].2015-07-31.
[12]北京市人民政府.北京市人民政府关于加快发展现代职业教育的实施意见（京政发〔2015〕57号）[Z].2015-12-10.
[13]党秀云.公共治理的新策略：政府与第三部门的合作伙伴关系[J].中国行政管理，2007（10）.
查看全文
false