刑事案件不捕率与退回补充侦查率高的原因分析与对策
退回补充侦查既包括检察机关在审查起诉阶段将案件退回侦查机关(部门)补充侦查，又包括法院在庭审中将案件退回检察机关补充侦查。本文所分析探讨的仅限于审查起诉阶段的补充侦查，即指公安机关或人民检察院依照法定程序，在原有侦查工作的基础上，对于案件事实不清、证据不足，进一步调查、补充证据的一种诉讼活动。 在合理运用的情况下，退回补充侦查对于保障公诉案件质量，加强对侦查机关(部门)的法律监督，更好地发挥公检执法机关分工负责、相互配合、相互制约作用，及时准确地打击法最、保障人权具有十分重要的意义。
一、退回补充侦查的问题与分析
(一)退补条件不甚明确。
补充侦查主要涉及三个方面，即补充侦查的事实条件、证据条件和程序条件。 首先，在事实条件方面，如何判断是自行侦查还是退回侦查机关(部门)侦查往往把握不准，如发现遗漏了案件中的犯罪嫌疑人，若由公诉部门自行侦查，之后再由批捕、公诉，这就造成本末倒置，与检察机关职责不符，也与诉讼管辖规定不符。第二，在证据条件方面，如果仅将“主要证据”或“基本”证据作为退补依据是不足取的，往往遗漏许多“必须”的证据。另外，若带有破案性质的证据也应由侦查机关(部门)调取。第三，在补充侦查程序条件方面，刑事诉讼法并未明确加以规定，公诉部门往往忽略侦查机关(部门)在侦查程序中的违法，针对违法收集证据的情况没有退回补充侦查是审查起诉工作中的隐患。
(二)公安机关办案质量不过关。
公诉部门虽然整体退补量和退补率都在逐年减少和降低，但侦查机关(部门)内部考核指标等问题也是一个原因。侦查机关(部门)往往为了降低退补率，与检察院进行协商，采取其他方法变相退查，在不走法律程序的情况下，由公诉人边审查便要求侦查机关(部门)补查，其结果是退补率虽然下降，但公诉部门的工作量和工作难度却逐渐增大。同时，侦查机关(部门)除存在办案能力和水平等问题外，其主观上也有“重侦查，轻退查”的意识，再加上证据意识薄弱，往往造成案件质量粗糙，退查久拖不决且不见成效，使得不仅案件质量越来越差，退回补充侦查也流于形式。另外，对于一些质量太差而很难补充侦查的案件，公安机关往往采取调解等方式予以撤案，但这种调解于法无据，一旦当事人反悔，其处理就成为新的问题。
(三)案件受理时无法对质量把关。
由于公安机关侦审合一后，失去了预审环节的把关，案件质量有所下降，而检察院的受案人员往往有缺乏办案经验的内勤组成，而且一般也只进行形式上的审查，这样就缺乏对侦查机关(部门)移送案件质量的把握，将一些质量粗糙，甚至是缺少基本证据的案件予以受理，给接下来的审查起诉工作带来极大不便。而且，在这一现象多发于侵犯公民人身财产的案件中，三年内，此类型案件平均占退补总数的40.99%。当事人双方特别是被害人或其亲属情绪激烈，由于案件退补，久不能诉，造成当事人双方猜疑案件处理的公正度，引发甚至激化矛盾，增加社会不稳定因素。
(四)诉讼效率低导致缺乏人权保障。
公正与效率意识是退回补充侦查工作的主题，正如英国的一句名言：“迟到的正义为非正义。”经济分析法学派代表人波斯纳甚至认为，效益与公正是同义词，并宣称：“正义的第一种含义，简单地说，就是效益。”但检察机关在审查案件时，往往不能充分考虑到证据不确实和不充分的各种原因及弥补的可能性，一退了之，不计效果，造成反复补充侦查，仍达不到证据确实充分地的效果，但公诉机关仍然提起公诉，而法院在这种情况下仍然作了有罪判决，使得诉讼效率十分低下。同时，由于检察机关每一次补充侦查决定都是对在押人员羁押期限的延长，且退回补充侦查也未告知在押人员，侦查机关(部门)也不管退查难度如何也要用光退查时限。另外，改变管辖后的案件，在移送前已经退补两次，但新收案的检察机关仍以羁押期限重新计算为由继续退补，这些问题的存在严重侵犯了在押人员的知情权和人身自由权。
(五)缺乏对补充侦查的引导和监督。
目前，公诉部门开展了起诉指导侦查改革，能够解决取证不符合起诉要求的实际问题，但对于补充侦查中的引导却显得十分不足。因为审查起诉中的指导是检察人员对全部证据进行综合分析研究后进行的，针对性较强，往往能弥补侦查过程中的不足。而补充侦查中的指导，检察人员接触的仅是部分证据，受破案时间，破案难度等因素的影响，有时不可能进行深入的引导。 而且，目前公诉部门的退补工作往往只制作《退补决定书》和简单的《退补提纲》，侦查机关(部门)也只是移送补充来的证据，检察机关无法通过法定程序开展监督，造成退补工作成效甚微。
二、完善补充侦查制度的建议
(一)明确退补条件，做到有的放矢。
针对退补工作中的三个条件，笔者建议应建立相应制度，明确责任分工，确保退补工作顺畅有序进行。首先，在事实条件方面，对于主要犯罪事实，尤其是对事实认定、量刑情节和追加犯罪嫌疑人有重要影响的，应当退回侦查机关(部门)，其他的证据也应在不影响公诉工作的前提下，由公诉部门和侦查机关(部门)协调处理。第二，在证据条件方面，应规定为：案件证据不确实或不充分，检察院又不易搜集的证据，应当退回补充侦查。第三，在补充侦查的程序条件方面，应规定为：侦查违反程序规定或程序不完备，可能影响客观、公正进行的，应当退回补充侦查。
(二)严把收案质量，督促侦查改革。
针对侦查机关(部门)办案质量下降的情况，应当继续开展公诉引导侦查工作，并由检察院公诉部门的精英干警，定期对侦查人员进行证据收集的讲座，使得侦查工作依据审判要求开展，避免不必要的补充侦查。另外，对于公诉部门的收案人员，应当由具有丰富办案经验的干警担任。不仅要审查形式要件，更要对案件的实体进行审查，严把第一关，发现案件质量太差，直接不予受理，并退回侦查机关(部门)，避免在审查起诉工作中对司法资源的无谓消耗。
(三)提高诉讼效率，加强人权保障。
公诉部门和侦查机关(部门)都应本着诉讼效益的原则，根据案件的具体情况，集中精力做好退回补充侦查的相关工作，并及时将案件移送审判。同时，在维护在押人员合法权益方面，应保障在押人员的知情权，建立《延长羁押期限告知制度》，并在做出退补决定后及时向在押人员发放延长羁押期限告知卡，并通知在押人员的律师。同时，应将退补情况报告给院案件质量督察部门，联合公安机关法制处，共同对退回补充侦查工作进行监督，杜绝和查处暗箱操作和任意、专断的退补方式。另外，对于移送管辖的退补，必须明确“退补不超过两次”的原则是法律的当然含义，即移送管辖前后，退补总共不能超过两次，以保证在押人员的合法权益。
(四)完善监督体系，指导退补工作。
对于补充侦查工作的监督，检察院公诉部门应当建立相应的制度，并规范和完善退补工作中的文书。就监督制度而言，应当比照公诉引导侦查的模式，并将该制度延伸到退回补充侦查工作中，并要求侦查机关(部门)每10日向公诉部门进行一次情况通报，保证退回补充侦查工作按照公诉部门的要求进行。在文书方面，除应制作《退回补充侦查决定书》外，还应增加《要求调取证据通知书》、《案件质量跟踪卡》等，并在《要求调取证据通知书》中附有详细的补充侦查提纲。若侦查机关(部门)在侦查工作中出现违法情况，应当向其发出《纠正违法通知书》和《检察建议》，实现对退回补充侦查工作的有效监督。
刑事案件不捕率与退回补充侦查率高的原因分析与对策
消除“捕后诉前”监督盲区,尽可能把证据问题解决在移送审查起诉前。对批准逮捕案件,根据起诉和审判的要求,就证据合法性补正、证据锁链完善、继续侦查等方面提出意见。
在审查起诉环节,全面适用认罪认罚从宽制度,做到应用尽用,通过释法说理让犯罪嫌疑人充分认识自身行为的危害,以精准的量刑建议给予犯罪嫌疑人确定的心理预期而自愿认罪认罚,从而减少对抗,缩短审查周期,降低案件退查概率。
针对司法实践中相关刑事案件退回补充侦查较多、有效性和规范性不足等问题,xxx人民检察院对2023年全省退回补充侦查工作进行了调研,分析退回补充侦查的原因和存在的问题,并提出改进工作的对策建议。
基本情况和特点
2023年1月至12月,xxx检察机关共受理一审公诉案件70346件(含之前未审结案件8391件),一次退回补充侦查15593件,一次退查比例22.17%,同比下降1.36个百分点;二次退回补充侦查6597件,二次退查比例9.38%,同比下降0.39个百分点。具体呈现以下特点:
因事实不清、证据不足而退回补充侦查的案件占绝大部分。从退查的原因看,因事实不清、证据不足而退查的案件占比超过90%,因排除非法证据、遗漏罪行、遗漏同案犯及其他理由退查的案件占比不到10%(见图一)。
涉及罪名广泛但又相对集中。从退查的案件类型看,几乎涵盖所有犯罪类型,但又集中在盗窃罪,走私、贩卖、运输、制造毒品罪,诈骗罪,故意伤害罪,寻衅滋事罪等常见、多发罪名。上述罪名案件退查数量较多,与该类案件本身基数较大也有直接关系。
新类型、经济类、涉众型犯罪案件退查比例较高,轻刑、多发犯罪案件退查比例较低。从各类犯罪案件的退查比例看,侵犯知识产权罪,破坏金融管理秩序罪,生产、销售伪劣商品罪,危害国家安全罪,金融诈骗罪等新类型、经济类犯罪、涉众型犯罪、重大敏感复杂疑难案件退查比例较高。侵犯财产罪等轻刑、多发犯罪案件退查比例较低,占比10%至30%。
涉黑恶案件的退查比例相对较高。涉黑恶犯罪案件跟普通犯罪案件相比,涉及案件事实复杂,涉案人员众多,由于各种原因,有的涉案人员暂时无法到案。加之,涉黑恶案件往往时间久x、案情复杂,证明犯罪嫌疑人的欺压伤害行为还需要大量证人证言及被害人陈述。为了查清案件事实,就需要作退查处理,导致退查比例相对较高。
认罪认罚从宽制度适用率提升后,退查比例有所下降。2023年6月以来,全省认罪认罚从宽制度适用率大幅提升,退查比例有所下降。2023年6月至12月,全省一次退查比例19.52%,低于全年平均水平2.65个百分点;二次退查比例7.64%,低于全年平均水平1.74个百分点(见图二)。
退回补充侦查的主要原因
取证质量不高导致主要犯罪事实不清。一是侦查阶段过分倚重言词证据,未能及时收集相关客观证据。如,沈某等三人贩卖毒品案,虽然证人证实沈某涉嫌多次贩卖毒品,但没有客观证据予以印证。在审查起诉阶段,沈某对犯罪事实提出异议,检察人员退查要求重新调取转账记录、电信基站信息等客观证据。二是侦查人员在询问、讯问时缺乏针对性和系统性,遗漏或者忽视与犯罪关键事实有关的重要细节。如,潘某滥伐林木案,检察人员未对潘某雇请的许某是否存在滥伐林木的主观故意、许某雇请的伐木公司管理层是否明知木材采伐证过期等重要细节进行针对性询问、讯问,导致许某是否构成共同犯罪等事实认定不清。三是在多人多起犯罪事实案件中,同一犯罪嫌疑人前后供述矛盾、同案犯罪嫌疑人之间供述不一致以及与其他言词证据相互矛盾,导致在关键事实和主从犯的区分上难以认定。
部分证据取证难度大、周期长。包括电子数据、司法会计鉴定意见及前期鉴定意见的补充鉴定、核实。(1)电子数据。在侦查阶段对微信、支付宝转账等电子数据没有提取或者提取不规范、不完整,而该类证据需要专业人员提取,耗时较长,故予以退查。如,易某等4人开设赌场案,因为侦查阶段未提取电子数据,检察人员退查要求对微信记录等电子数据进行固定、分析,最终认定违法所得金额从10万余元变更为23万元。(2)司法会计鉴定意见。非法吸收公众存款、集资诈骗等经济类犯罪案件,大部分需要进行专业的司法审计。由于审计流程复杂、工作量较大等原因,在审查起诉期限内难以出具鉴定意见。(3)前期鉴定意见的补充鉴定、核实。在故意伤害、寻衅滋事等致人伤害案件中,当事人对鉴定意见提出异议或者部分鉴定内容存在疑问,需作补充鉴定、核实。
依法追诉漏罪漏犯。在部分共同犯罪、团伙犯罪和多次作案的案件中,发现有遗漏罪行、遗漏同案犯,需追加起诉。如,张某、罗某诈骗案,检察人员审查发现张某除移送审查起诉的犯罪事实外还存在其他诈骗犯罪事实,经两次退查,侦查人员又补充移送了张某另外两次诈骗犯罪事实。又如,林某、卿某寻衅滋事、非法拘禁案,检察人员审查发现部分共同参与实施犯罪的人员也应追究刑事责任,故退查要求对同案犯立案侦查。
部分案件材料繁多,检察人员工作任务重。部分案件犯罪嫌疑人多、犯罪事实多、卷宗材料多,检察人员难以在法定期限内完成审查起诉工作。如,某案件涉及多起犯罪事实,形成上百卷宗材料、光盘,除了常规的审查工作,检察人员还要多次组织专题探讨,最终该案经过延长审查起诉期限、两次退查后提起公诉。
存在的主要问题
退查比例较高负向影响“案-件比”。2023年全省一退、二退比例均高于全国。退查比例较高,导致刑事案件办案进程缓慢、占用大量司法资源。从“案-件比”看,2023年全省为1∶1.862,虽然同比略有下降,但仍然较高,而退查比例较高是重要原因。
退回补充侦查占用时间多,拖延办案周期。2023年,全省案件退查后重报平均用时超过27天,绝大部分案件用满一个月退查期限。侦查机关退查占用时间多,直接导致检察机关审查起诉周期拉长,不利于办案质效的提升。
部分退回补充侦查质量不高。一是检察机关和公安机关双方证据标准把握尺度不统一,实践中经常出现侦查人员认为案件事实和证据已经达到起诉标准,而检察人员却认为事实不清、证据不足的情况,双方对于案件是否需要退查产生分歧,导致案件“退而不查”。二是部分侦查人员“重破案、轻证据”,导致案件关键证据未在案发后第一时间提取、固定而毁损、灭失,日后即使补充侦查也难以收集。三是部分侦查人员局限于补充侦查提纲上所列事项,进行“静态”补查,不能及时应对退查期间出现的新情况,导致部分重要证据未能及时收集,再次退查。
部分检察人员退回补充侦查存在随意性。一是有的无需退查的案件被退查。过于纠缠案件的细枝末节,为追究“尽善尽美”而退查,将本可以通过自行补充侦查获得证据的案件,退回侦查机关补查,认为存疑不诉案件必须经过两次退查,在一退后没有更多侦查空间的情况下,又将案件二退。二是补查提纲缺乏说理性和可行性。补查提纲过于笼统、空泛,没有明确证据存在的问题、补查方向、解决办法,加之在退查时未与侦查人员充分沟通交流,侦查人员仅凭一纸补查提纲,很难充分领会、认可补查意图,导致补查质量不高。
改进工作的对策建议
最高人民检察院、公安部《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》对进一步完善以证据为核心的刑事指控体系,加强和规范补充侦查工作,提高办案质效,确保公正司法提出了明确要求。
更新检察监督理念。要树立公正与效率并重的理念。退回补充侦查具有实体正义和程序正义兼顾、刑罚公正性和及时性并重的诉讼价值。退查过多,造成案件在侦查机关和检察机关之间反复流转,导致审查起诉周期、羁押期限延长,既影响“案-件比”,也影响人民群众对检察工作的认可度。要增强主动意识、发挥审前主导作用,积极引导证据的收集、判断和运用,精准把控补充侦查工作的方向、重心与节奏,提高审前工作质效。
发挥“捕诉一体”机制优势。“捕诉一体”改革后,检察机关要将夯实证据质量的重心前移至侦查环节。一方面,完善重大疑难案件介入侦查工作机制。对重大、疑难、复杂案件,检察机关要加大提前介入力度,通过听取案件介绍、查阅证据材料等方式及时引导侦查人员明确侦查方向、取证重点,将起诉、审判的证据标准精准传导至侦查环节。另一方面,发挥审查逮捕环节继续侦查、补充侦查作用。消除“捕后诉前”监督盲区,尽可能把证据问题解决在移送审查起诉前。对批准逮捕案件,根据起诉和审判的要求,就证据合法性补正、证据锁链完善、继续侦查等方面提出意见。对不批准逮捕案件,特别是存疑不捕案件,列明补充侦查提纲,明确指出证据体系存在的问题、补充侦查的方向和要求等。
规范退回补充侦查的程序和文书。一是规范退查事项和审核程序。在检察官办案责任制的基础上,根据案件退查的必要性,增设必要的报备和审核流程,杜绝退查工作的随意性。二是提高补充侦查提纲质量。应在补充侦查提纲中具体写明补充侦查的理由、案件定性的考虑、补充侦查的方向,具备条件的,写明补查渠道、线索和方法。同时,尽量面对面沟通交流,让侦查人员最大限度认可和理解退查意图,提高补查质量。三是健全退查案件跟踪监督机制。在退查期间应对案件“一跟到底”,随时掌握取证进度,适时引导侦查取证方向,对补查存在的问题及时发现并解决。
善用自行补充侦查、随时补充侦查。对于补查工作量较小、补查要求相对简单的案件,检察人员要加大自行补充侦查力度。对于补查内容简单但无法自行补查的案件,检察人员应及时与侦查人员沟通,在审查起诉的同时开具补证清单,随时补查证据。对一些可能影响定罪量刑的关键证据,检察人员也可会同侦查人员协作开展补查,增强双方沟通理解,直接实现补查意图。
全面落实认罪认罚从宽制度。认罪认罚从宽制度在优化司法资源配置、纾解社会对抗、化解社会矛盾等方面发挥着重要作用。检察机关应加强与侦查机关的沟通,建议在侦查环节加大认罪认罚宣讲力度,鼓励犯罪嫌疑人尽早认罪争取从宽。在审查起诉环节,全面适用认罪认罚从宽制度,做到应用尽用,通过释法说理让犯罪嫌疑人充分认识自身行为的危害,以精准的量刑建议给予犯罪嫌疑人确定的心理预期而自愿认罪认罚,从而减少对抗,缩短审查周期,降低案件退查概率。
构建新型检警机制。一是建立检警双方联席会议、情况通报会等工作机制,双方就办理案件的具体情况、存在问题等方面互通有无、讨论沟通、达成共识。二是推广侦查人员旁听庭审、侦查人员出庭机制,将庭审压力传导至侦查人员,帮助侦查人员了解指控犯罪、定罪量刑的证据标准。三是建立双方人员交流学习、同堂业务培训机制,相互促进提高业务水平。
刑事案件不捕率与退回补充侦查率高的原因分析与对策
一、基本情况
20xx年，xxx检察院共受理各类刑事提请逮捕案件 179件271人，不捕37件63人，不捕案件和人数分别占受理总数的20.67%和23.25%，与去年同期不捕数相比，分别增加0.17%与4.41%，其中不构罪不捕7件9人，存疑不捕23件40 人，无逮捕必要不捕7件14人，分别占不捕案件件数18.91%、62.16%、18.91%。捕前刑事和解案件数4件4人，占不捕案件件数10.81%，捕后达成和解案件数3件4人。由以上数字可以明显看出，我院办理的刑事案件不捕率呈上升趋势，而且存疑不捕占的比例达到60%以上，充分说明我院存疑不捕的案件数量之多。
二、原因分析
(一)公安与检察机关司法价值取向不一，是导致不捕案件多的重要原因。
公安机关重视打击犯罪，以“严打”为目标，但检察机关重视宽严相济，注重刑事和解，因此导致一些轻微案件尤其是未成年案件以无逮捕必要为由不捕。这类案件有5件8人，占不捕案件数的13.51%。
如柏某某聚众斗殴一案：xxx柏家坪镇柏家坪村与柏家村因年轻人滋事发生斗殴。柏某某是柏家坪村护村队小队长，当时跟随大部队一起去吵事，帮助柏家村护村队的人助威、造声势。经过分析发现，案中的犯罪时嫌疑人柏某某仅是去助威，并未参与组织、纠集，也未打人、毁坏财物，属于聚众斗殴的一般参与者，不以犯罪论处。我院以不构成犯罪为由作出不捕的决定。
(二)公安机关出于综合因素的考虑，将明知不应报捕的案件而报捕是导致不捕案件多的主要原因。
公安机关因考虑体制及管理考核标准规定案件数、经费等因素将明知不应报捕的案件而选择报捕。这类案件有5件9人，占不捕案件件数13.51%。
如犯罪嫌疑人朱某与彭某等人曾二次秘密商量并决定以外出务工的名义将三个女孩子带去广东境内卖淫。在当晚被公安机关查获。
事实上犯罪嫌疑人朱某的父亲证实朱某的生日系农历，与其本人供述一致，而1993年农历5月29日正好是7月18日，而其作案也是2009年7月18日，按有关规定其年满十六周岁要从生日的第二日开始计算，作案时未满十六周岁，而组织卖淫罪不属于刑法第十七条第二款规定的八种犯罪，所以朱利成不构成犯罪。公安机关明知犯罪嫌疑人朱利成不构成犯罪，为了追求办案数，以及能够在市局评比中获得先进，仍然选择报捕，不愿将案件撤回。
(三)公安机关担心案件当事人上访而报捕至检察机关转移矛盾是导致不捕案件增多不应忽视的原因
当事人上访成为影响公正办案的一种手段。因为转移上访矛盾导致不捕的案件有4件5人，占不捕案件件数的 10.81%。这类案件中，公安机关仅查证了“有证据证明发生了犯罪事实”，但未能进一步查明“有证据证明该犯罪事实是该嫌疑人实施”，就将案件提请逮捕。如犯罪嫌疑人盘某涉嫌强奸一案。犯罪嫌疑人盘某将石某带到贵宾大酒店303房间，在房间内盘某强行与石某发生性关系。该案中，犯罪嫌疑人与受害人曾经是恋人关系，且案发后仍与盘某在一起一天一夜，而且一直没有报警，现有能够证实犯罪嫌疑人有罪的证据只有被害人陈述，盘某一直供述双方是自愿的。本院也以证据不足依法作出了存疑不捕的决定。公安机关明知该案的证据不足以证实强奸事实的发生，但为了转移当事人父母上访的针对目标，仍然选择报捕，避免当事人到公安机关去哭闹。
(四)公安机关报捕质量问题是导致案件不捕率上升的原因之一。
不捕案件中大多是因证据不足而不捕的，由此暴露出的侦查人员证据意识不强、不能及时掌握固定案件证据是导致刑事案件不捕率日益攀升的原因之一。这类案件主要有3件4人，占不捕案件件数8.11%。
如犯罪嫌疑人于某故意伤害一案。犯罪嫌疑人于某因为琐事与受害人于某某发生口角，于某用手抓住于某某的衣领往墙上推，同时用拳击打于运清的腹部，致其左肋四根肋骨骨折，最终致受害人轻伤。我院经审查发现，侦查机关只查证了部分证人证言，且有村民联名证实于某没有用拳头打的事实，被害人两次陈述不一致，且犯罪嫌疑人于某不承认用拳头打了被害人，侦查机关并没有排除受害人陈述的矛盾之处，对于做出有利于犯罪嫌疑人证人证言没有记录，现有证据形成不了严谨的证据链条，不能证明犯罪嫌疑人殴打受害人的犯罪事实。我院经审查，认为现有证据不足以证明犯罪嫌疑人于某有故意伤害罪的犯罪事实，决定不予批准逮捕犯罪嫌疑人于某。
(五)承办人、检察机关与党委政府存在较大分歧意见也是导致案件不捕增多的原因之一
此类案件的数量不多，有2件4人，占不捕案件件数的 5.41%。如黄某、胡某敲诈勒索一案。两犯罪嫌疑人以胡文秀被撤捕后，公安机关未及时撤销网上追逃为由，要求公安机关赔偿其名誉、精神损害费4万元，否则就赴省进京上访。xxx局法制信访室书面答复胡文秀，明确告知胡文秀要求赔偿名誉精神损失的要求没有法律依据，是无理要求，并口头告知胡文秀：如坚持赔偿要求，可通过法律途径解决。为了事情能够得到有效解决，犯罪嫌疑人黄某到北京上访。时值奥运特护期，包案领导和责任人害怕被信访追责受处分，被迫私人筹集了4万元现金，交给胡某，胡某收到钱后，黄某才没有在北京上访挂号，被公安人员从北京接回。
对于该案检察机关与公安、政府等机关出现了重大分歧。承办人经过审查认为本案不构成敲诈勒索罪：一是不符合敲诈勒索罪的主观要件，不是以非法占有为目的，其因公安机关办案失误而要求赔偿是符合情理的，有正当性，属民事法律关系调整范围，不应追究其侵财犯罪的刑事责任;二是不符合敲诈勒索罪的客观方面，上访是公民的正当权益，不是一种侵害行为，不能认为是一种违法犯罪的手段，不能成为要胁或者威胁的方法;三是侵害的客体也不符合，公安机关系打击犯罪的机关，如果认为是敲诈勒索，那么就不应该付钱，而应立即立案侦查。同时，xxx公安局及其民警作为被害方，对本案进行调查取证，是否合法，证据能否采信?承办人认为xxx公安局有回避的必要。鉴于本案系涉法上访案件，对信访大局有一定影响，后经过检委会研究决定，对两犯罪嫌疑人做出不构罪不捕的决定。
除了以上导致不捕率上升的原因外，我院在把握审查逮捕三个要件时也存在不恰当的地方。有些轻微刑事案件尤其是“两抢一盗”的案件，我院为了维护社会秩序，创建和谐xx，提高执法公信力，对数额比较小的盗窃案件也选择批捕。一些造成轻伤的故意伤害案件，为了避免当事人上访，一般也会选择批捕。
三、对策分析
针对以上的问题，在准确把握批捕条件的前提下，将强化以下六项措施，以求降低刑事案件不捕率，提高办案质量，营造良好的法治环境。
(一)建立初审制度。
加强与公安机关的沟通协作，将部分案件质量不高的报捕案件解决在报捕之前。在审查公安机关报捕卷宗时建立初审制度，要求专人专门负责审查，合格的依法收卷;不合格的提出意见要求公安机关补查再报;这一举措可以有效提高公安机关报捕案件的质量。
(二)定期与公安机关召开联席会议。
定期与公安机关召开联席会议，总结上一周工作开展情况，分析工作中存在的问题，并找出解决措施，研究部署下一周的工作，从而提高审查逮捕案件的质量。就侦查报捕工作中存在的问题交换意见，加强公安机关侦查工作的证据意识和犯罪构成意识。
侦查工作必须以证据为核心，要千方百计地收集证据。既要注意揭露犯罪。证实犯罪，收集证明犯罪嫌疑人有罪、从重的证据，又要注意收集证明犯罪嫌疑人从轻、减轻或无罪的证据，从而使所侦查的案件质量得到保障，从而降低不捕率。
(三)建立协调机制。
对重大疑难案件，侦查监督、刑侦部门共同适时介入，共同研究引导侦查取证问题：一是在重大案件案发后，及时提前介入侦讯工作，掌握侦讯进展情况，提出积极的建议以便收集固定证据;二是派员参加案件讨论，对案件证据中存在的问题和明显不符合逮捕条件，要提出补查意见和继续侦查建议，对不构成犯罪的案件或不应当追究刑事责任的案件，建议公安机关作其他处理。这样做即可以使侦查机关补充完善证据，又可以避免一些不符合逮捕条件的案件流入检察机关。
(四)规范文书，提高操作性。
用好“两个”文书严把案件质量。对事实不清、证据不足不予批捕而需要补充侦查的案件，列出详细可行性的《补充侦查提纲》，明确侦查方向，对已批捕但证据尚欠缺或涉嫌其他犯罪线索的案件，及时发出《提供法庭所需证据材料意见书》，同时跟踪监督两个文书的落实情况，不断提高引导侦查的水平。
(五)建立跟踪制度和承办制度。
通过制作《不捕案件跟踪情况登记表》，对作出不批捕决定的案件，逐一登记。表中详细列明案由、嫌疑人姓名、承办单位、承办人、不批捕时间、不捕的主要理由和需补充的主要证据等情况，对案件进行全方位的跟踪。对不捕案件根据不同情况，由案件承办人对侦查人员进行催办，侦查机关对不捕案件的补充情况、处理情况，及时告知案件承办人，便于承办人了解案件的办理情况。同时，承办人把每次的催办情况登记入册，及时提醒侦查机关移送审查起诉或重新报捕。
(六)加大学习培训力度，切实提高检察人员的办案水平。
“打铁先要自身硬”。检察人员应加强钻研业务知识，提高业务素质和执法水平，准确掌握逮捕条件，避免该捕的案件不捕。
一是加强政治教育，教育干警要树立正确的执法观念，依法办案、秉公执法，不办关系案、人情案，不怕当事人的上访，不以批捕数量的多少来衡量自己的工作业绩。
二是加强业务培训，切实提高干警的办案能力和水平，从根本上保证审查逮捕案件质量。
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